Das Rennen um die Europäische Bankenaufsicht: Mehr als eine Standortwahl

Tag der Veröffentlichung: 30. Oktober 2017
Autor: Christian M. Stiefmüller

Während in London und Brüssel das Ringen um den Brexit eben erst begonnen hat, zeichnen sich erste konkrete Konsequenzen bereits heute ab: Die Europäische Bankenaufsicht (EBA), die seit ihren Anfängen 2004 in London ansässig ist, muss übersiedeln. Eile ist geboten, nicht nur wegen der notwendigen Planungssicherheit für die knapp 200 EBA-Mitarbeiter, sondern auch um den kontinuierlichen Betrieb dieser inzwischen durchaus bedeutenden und einflussreichen EU-Behörde sicherzustellen.

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Image: © European Banking Authority

Doch geht es hier nicht allein um die Verlegung einer einzelnen Behörde, über die in Brüssel hinter verschlossenen Türen und vorrangig nach nationalen Interessenslagen entschieden wird. Die Wahl des neuen Standortes der Europäischen Bankenaufsicht gibt nicht zuletzt auch Anlass für eine längst überfällige ordnungspolitische Diskussion über die zukünftige Struktur des europäischen Systems der Finanzaufsicht.

Zwar hat die Europäische Kommission vor wenigen Wochen einen Entwurf für Reformen des Europäischen Systems der Finanzaufsicht, zu dem auch die EBA gehört, veröffentlicht. Dieser enthält allerdings keine wirklich zukunftsweisenden neuen Weichenstellungen.

 

Finanzstabilität erfordert eine starke Aufsicht

Finanzgesetzgebung und Finanzaufsicht bilden den ordnungspolitischen Rahmen für die Entwicklung und Leistungsfähigkeit unseres Finanzsystems. Oberstes Ziel ist die Wahrung der Stabilität und der vollen Funktionsfähigkeit dieses Finanzsystems. Dessen gegenwärtiger Zustand kann, entgegen aller Beteuerungen, kaum als stabil und sicher bezeichnet werden. Untragbar hohe Bestände an notleidenden Krediten (ca. 1.000 Mrd. Euro) belasten die Bankensysteme einiger EU-Länder – mancherorts wird daher öffentlich über die Notwendigkeit einer europäischen Bad Bank diskutiert. Erst kürzlich stellte Italien weitere Milliarden für Pleite-Banken bereit. In Deutschland werden mit dem geplanten „Notverkauf" der HSH Nordbank erneut Milliarden Steuergeld versenkt.

Hinzu kommt die gegenwärtige Ertragsschwäche vieler europäischer Banken, die gleichzeitig hohe Investitionen tätigen müssen, um neue Geschäftsmodelle zu entwickeln und den digitalen Wandel zu bewältigen. Die zunehmende Verschuldung der staatlichen und auch privaten Haushalte, die durch die Niedrigzinspolitik der EZB zusätzlich befördert wird, birgt langfristig hohe Ausfallrisiken. Zur Absicherung dieser Risiken verfügen die Banken jedoch immer noch nicht über genügend Eigenkapital, im Durchschnitt 3 bis 4% der Bilanzsumme – das ist verschwindend gering im Vergleich zur Eigenkapitalquote von Unternehmen der Realwirtschaft.

In dieser Situation sollte eine Reform des europäischen Systems der Finanzaufsicht vor allem die Aufsichtspraxis vereinheitlichen und die Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit der Aufseher erhöhen. Nur starke Behörden mit ausreichend Mitteln und qualifiziertem Personal können ihren Auftrag, die strikte und einheitliche Anwendung der Finanzmarktgesetze, effektiv wahrnehmen und sich gegen oftmals mächtige politische und wirtschaftliche Partikularinteressen durchsetzen.

Insbesondere die Governance Strukturen der ESAs sind zu überdenken: Derzeit liegen alle wesentlichen operativen Entscheidungen, einschließlich deren Budget, bei den nationalen Aufsehern. Der aktuelle Reformentwurf setzt zwar durch die geplante Einführung eines Executive Board einen Schritt in die richtige Richtung. Um den ESAs ein wirksames europäisches Mandat zu geben, müsste ihnen aber noch deutlich mehr Autonomie zugestanden werden.

Staaten und Banken – eine unheilvolle Verflechtung

Die Einheitlichkeit in der Aufsicht und Abwicklung von Banken in der Eurozone stößt sich immer wieder an nationalstaatlichen Interessen. Denn das zentrale Problem der engen Verbindung zwischen Staats- und Bankenfinanzierung ist noch immer nicht beseitigt. Der Staat rettet die Banken mit Steuergeldern, die Banken finanzieren über den Kauf von Staatsanleihen, für welche sie kein Eigenkapital hinterlegen müssen, die Rettungskosten. Einen überdimensionierten Bankensektor aufzufangen bringt den einzelnen Mitgliedstaat, wie das Beispiel Irland gezeigt hat, rasch an seine Grenzen: Vor allem innerhalb der Eurozone kann systemisches Risiko nicht allein auf nationaler Ebene bewältigt werden.

Einheitlichkeit bei makroprudenzieller Aufsicht

Solange große Finanzinstitute weiterhin auf eine staatliche Rettung hoffen können, wenn sie in Schwierigkeiten geraten, sollten nationale Aufsichtsbehörden nicht länger bestimmen dürfen, welche Institute als „systemrelevant" gelten – insbesondere angesichts des beträchtlichen Ermessensspielraums, den sie dabei haben. Auch bei den Eigenkapitalaufschlägen, die „systemrelevanten" Banken als zusätzliche Risikovorsorge auferlegt werden können, bestehen nach wie vor erhebliche nationale Unterschiede.

Diese Divergenzen sind in ihrer heutigen Form sachlich nicht zu rechtfertigen und widersprechen der Idee der Einheitlichkeit eines europäischen Kapitalmarktes. Systemische Risiken sind grenzüberschreitend und sollten grundsätzlich auf europäischer Ebene erfasst und geregelt werden.

Obwohl die makroprudenzielle Aufsicht nach der letzten Finanzkrise an Bedeutung gewann, so hat man es doch versäumt, auf europäischer Ebene eine entsprechende Institution mit ausreichenden Kompetenzen und Eingriffsrechten aufzubauen, die auf Augenhöhe mit den Mitgliedstaaten und anderen europäischen Organen agiert. Daher sollte die Rolle des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB), der die grundlegenden, systemischen Risiken des Finanzsystems betrachtet, sowohl gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden als auch gegenüber der mikroprudenziellen Aufsicht gestärkt und die institutionelle Zusammenarbeit deutlich intensiviert werden.

Europäische Regulierung und Aufsicht für FinTechs

Am anderen Ende des Spektrums wächst die Zahl an Finanzplattformen im Internet, zum Beispiel im Kreditbereich (Peer-to-Peer Lending) oder im Zahlungsverkehr, und stellt die Finanzaufsicht vor neue Probleme. Rein nationale Gesetzgebung, verbunden mit nationaler Aufsicht, macht bei internetbasiertem Handel von Finanzprodukten kaum Sinn. Daher benötigen FinTechs einen klaren ordnungspolitischen Rahmen mit pan-europäischer Gesetzgebung und einer europäischen Aufsicht. Ein solcher Rahmen sollte einerseits die europäischen Anleger schützen und andererseits den neuen Geschäftsmodellen eine Entfaltungsmöglichkeit geben.

Der digitale Wandel ermöglicht es auch, einzelne Elemente aus dem Versicherungs-, Bank- und Kapitalmarktgeschäft in neuen Organisationsmodellen bündeln. Die traditionelle Trennung der europäischen Finanzaufsicht in Bank, Versicherung und Kapitalmarkt ist für die Beaufsichtigung neuer Geschäftsmodelle wenig geeignet und verursacht Abgrenzungs- und Koordinationsprobleme zwischen den Behörden.

Sektoraler Ansatz der europäischen Finanzaufsicht kaum noch sinnvoll

Hinzu kommt, dass viele der großen Akteure am Finanzmarkt gleichzeitig Versicherungs- und Bankgeschäfte betreiben und zudem eng mit Fondsgesellschaften am Kapitalmarkt verbunden sind. Hier könnte eine prudenzielle Aufsichtsbehörde, die auf europäischer Ebene Banken-, Versicherungs-, und Kapitalmarktaufsicht unter einem Dach vereint, zu einer effizienteren Finanzaufsicht sowohl auf mikro- als auch auf makroprudenzieller Ebene beitragen. Schließlich könnte sie die Risikolage einzelner Finanzkonzerne sowie sektorübergreifende Risiken besser erfassen.

Nach Art des angelsächsischen „twin peaks"-Modells könnte die prudenzielle Aufsicht von der Geschäftsaufsicht getrennt und jeweils in einer eigenen Behörde gebündelt werden. Anstatt der aktuellen vertikalen Trennung nach Sektoren würde eine künftige prudenzielle Aufsichtsbehörde neben dem Bankensektor auch die Zuständigkeit für Versicherungen und Kapitalmarktakteure übernehmen. Eine separate Geschäftsaufsicht würde vor allem den Kapitalmarkthandel sowie die Einhaltung des Anleger- und Verbraucherschutzes überwachen.

Auch eine solche Geschäftsaufsicht muss europaweit handlungsfähig und mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet sein. Wenn in einzelnen Staaten unterschiedliche Vorschriften gelten, wie zum Beispiel bei der Zulassung oder dem Verbot von spekulativen Wertpapieren, führt das zu einer nationalen Fragmentierung des europäischen Kapitalmarkts, zur Arbitrage von Aufsichtsbehörden durch europaweit agierende Finanzunternehmen und konterkariert die Bestrebungen der Europäischen Kommission zur Schaffung einer Kapitalmarktunion. Daher wäre auch zu überlegen, ob man, wie es in anderen Wirtschaftsbereichen bereits gang und gäbe ist, die zuständige europäische Aufsichtsbehörde (ESMA) nicht auch direkt und als zentrale Instanz mit der europaweiten Zulassung von Kapitalmarktprodukten betrauen sollte.

Verbraucher- und Anlegerschutz in der Finanzaufsicht

Finanzmarktaufsicht ist kein Selbstzweck, sondern erfüllt als staatliche Institution einen gesellschaftlichen Auftrag: Sie stellt sicher, dass der rechtliche Ordnungsrahmen für einen stabilen und fairen Finanzmarkt zum Vorteil und zum Schutz seiner finalen Nutzer in der Realwirtschaft eingehalten wird. Der Schutz des Endkunden, ob Privat- oder Geschäftskunde, KMU oder Großunternehmen, muss auch bei Finanzdienstleistungen als zentrale Zielsetzung der Aufsicht gesetzlich verankert, organisatorisch institutionalisiert und in der Durchführung von Aufsichtsprozessen tagtäglich gelebt werden.

Verbraucher- und Anlegerschutz ist kein notwendiges Beiwerk, sondern zentrale Aufgabe, die auch in der inhaltlichen Arbeit der Aufsichtsbehörden ihren Niederschlag finden sollte, beispielsweise durch eine stärkere Einbindung von Verbraucherschutzorganisationen und sachkundigen Vertretern der Zivilgesellschaft.

Letztlich – damit schließt sich der Kreis – muss auch die institutionelle Struktur der Aufsichtsbehörden vor allem danach beurteilt werden, wie sie diesem gesellschaftlichen Auftrag Rechnung trägt. Selbst wenn eine Neuausrichtung des Aufsichtswesens, wie wir sie hier skizziert haben, nicht von heute auf morgen realisierbar ist; bei der anstehenden politischen Entscheidung über den zukünftigen Standort der Europäischen Bankenaufsicht sollte die Chance nicht vertan werden, langfristig und vorausschauend zu denken. Auch eine Reise von tausend Meilen beginnt schließlich mit einem ersten Schritt.

 

Rainer Lenz und Christian M. Stiefmüller, Finance Watch

 

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