Aus der Geschichte lernen IV: Trennbankensysteme (2/3) Die wahre Geschichte des Glass-Steagall Act von 1933

Im 19. Jahrhundert war das britische Bankensystem für die Amerikaner der Inbegriff von Stabilität und Effizienz. In Großbritannien hatten sich die Märkte ganz von alleine so entwickelt, dass zwischen Investment- und Geschäftsbanken scharf getrennt wurde, weil dem Investmentbanking aus Sicht der Bevölkerung immer auch ein Risiko innewohnt. Im Gegensatz dazu waren die Banken im Rest Europas und vor allem in Deutschland immer schon viel stärker auf Multifunktionalität ausgerichtet.

Diversifizierung der Banken in den 1920er Jahren

Nach dem Ersten Weltkrieg, als sich die US-Banken verstärkt der Konkurrenz von Treuhandfonds ausgesetzt sahen, begannen sie ihre Aktivitäten zu diversifizieren. Neue Vorschriften waren schwer durchzusetzen, weil die Banken entweder auf nationaler oder regionaler Ebene zugelassen werden konnten. Dies war ein besonderes Merkmal des frühen amerikanischen Bankensystems, und es führte letztlich dazu, dass die Banken die „mildesten“ Staaten aussuchten, um eine Kapitalgesellschaft zu gründen. Senator Glass (nach dem der Glass-Steagall Act benannt ist) bedauerte, dass “wir anstelle nationaler Standards für die Solidität von Banken, die dann auch in den Bundesstaaten übernommen werden könnten, in den nationalen Banken einige, wenn nicht sogar viele der Fehler von den bundesstaatlichen Regelungen eingeführt haben, damit die nationalen Banken gegenüber den bundesstaatlichen Banken konkurrenzfähig sind”.

Dem Grundsatz der Trennung von Banken und Handel folgend, der in einem früheren Artikel näher erläutert wurde, war es Banken, genauer gesagt Einlageinstituten untersagt, Aktienhandel zu betreiben. Allerdings gab es eine riesige Gesetzeslücke. In den 1910er Jahren begannen die Banken hundertprozentige Tochtergesellschaften zu errichten, und diese Tochtergesellschaften handelten dann mit allen Arten von Wertpapieren. Die Trennung war daher nur noch rein formal. Allerdings hatten sich die Finanzmärkte noch nicht zu stark ausgeweitet und die Aufsichtsbehörden sahen über die Trickserei großzügig hinweg.

Während des Ersten Weltkriegs entwickelten sich die Finanzmärkte dann jedoch extrem schnell, weil die Regierung Geld brauchte, um den Krieg zu finanzieren und Darlehen an eine breitere Öffentlichkeit zu vergeben. In den 1920er Jahren ermöglichte die Entwicklung der Anleihemärkte Unternehmen, sich direkt durch die Ausgabe von Aktien zu finanzieren und nicht mehr ausschließlich auf Kredite von Banken angewiesen zu sein. Um die geringeren Einnahmen aus dem Kreditgeschäft auszugleichen, gründeten immer mehr Banken Tochtergesellschaften für den Wertpapierhandel. Im Jahr 1927 genehmigte der McFadden Act dieses System der Tochtergesellschaften für den Wertpapierhandel. In den Parlamentsdebatten erklärte Glass: “Wir haben mal wieder den seltenen Fall, dass wir darum gebeten werden, etwas zu legalisieren, dass gesetzeswidrig betrieben wurde”.

Die Rache des Senator Glass

Ermuntert durch die offizielle Anerkennung wurden Geschäftsbanken die dominierende Kraft im Investmentbanking bis 1930. Senator Glass, der sich gerne als geistiger Vater des Federal Reserve Systems rühmte, war vom Crash im Jahre 1929 geschockt. Er war davon ausgegangen, dass sein System ausreichen würde, um eine stabile Grundlage für das Finanzsystem zu legen. Daher widmete er die ersten Jahre nach dem Crash darauf, sein Lebenswerk wieder zu reparieren.

Glass wusste, dass eine Bankenstrukturreform nicht das Allheilmittel war. Er “hatte nicht die Illusion, dass die von ihm vorgeschlagene Reform der Wirtschaftskrise ein Ende setzen würde. Seine Reformen waren vielmehr darauf ausgerichtet, die Gesundheit des Finanzsystems und des gesamten Landes auf lange Sicht wiederherzustellen. Sie waren nicht dazu gedacht, um den schnellsten Weg aus der aktuellen Krise zu finden, sondern vielmehr dazu, künftigen Katastrophen vorzubeugen. Er war bemerkenswert vorurteilsfrei gegenüber dem Business als solchem und auch während der kontroversen Debatten um sein Gesetz hielt er weiterhin enge Kontakte zu vielen angesehenen Wall Street-Persönlichkeiten” [Perkins, 1971]. Finance Watch sieht die Dinge heute sehr ähnlich: Eine Trennung der Bankenaktivitäten wird das Problem der Banken, die zu groß sind, als dass man sie zusammenbrechen lassen könnte, nicht vollständig lösen. Allerdings würde sie einen wichtigen Beitrag dazu leisten und außerdem dafür sorgen, dass es der Wirtschaft langfristig besser geht (mehr dazu in unserem Positionspapier “The Importance of Being Separated”).

Zwischen 1929 und 1933 setzte sich Glass dafür ein, dass politische Grenzen überwunden wurden und sein Gesetz angenommen wird. Im Jahr 1932 verstärkte er den Druck mit der Enthüllung, dass das Justizministerium bereits im Jahre 1911 herausgefunden hatte, dass das System der Tochtergesellschaften Bundesrecht verletzte, die Banken jedoch nie strafrechtlich verfolgt hatte. Die Wahl von Franklin Roosevelt im Jahr 1933 hat dann sehr geholfen. James Couzens, ein ehemaliger Geschäftspartner von Henry Ford, sorgte für Unterstützung durch den progressiven Flügel der Republikanischen Partei. Aber die Banken hielten dagegen, dass eine Trennung für Deflation sorgen und zum schnellen Verkauf von Aktien führen würde. Darüber hinaus sei es “zu einer Zeit, in der sich die Wirtschaft bereits in einer Depression befindet, nicht angebracht, Hindernisse für die baldige Genesung des Wertpapiermarkts zu errichten” [Perkins, 1971]. Seit 2008 haben die Banken mit eben jenen immergleichen Argumenten zu verhindern gewusst, dass keine grundlegenden Reformen durchgeführt werden.

Doch in den 1930er Jahren war man an der Wall Street nicht immer der gleichen Meinung. JP Morgan & Co, dem damals taumelnden Giganten im Bereich des Investmentbanking, sah die Trennung als Chance, um sich dem Wettbewerb mit aggressiven Geschäftsbanken zu entziehen. JPM machte sich noch nicht einmal die Mühe, jemanden zu den Debatten nach Washington zu senden. So etwas wäre heute undenkbar. Nach Angaben des Center for Responsive Politics, eine Non-Profit-Organisation in den USA, investierte JP Morgan im Jahr 2012 8.060.000 US-Dollar in Lobbyarbeit in Washington. Insgesamt gab die Finanzindustrie im Jahr 2012 482 Millionen US-Dollar für Lobbyarbeit aus, mehr als jeder andere Wirtschaftssektor (http://www.opensecrets.org).

Ein weiteres interessantes Merkmal der Debatte in den 1930er Jahren ist, dass der Bankensektor nicht in der Lage oder einfach nicht bereit war, schlagkräftige Argumente hervorzubringen. “Die Befürworter des Status quo verteidigten die Ansiedlung verschiedener Bankdienstleistungen unter einem Dach in der Regel nur deshalb, weil sie bereits bestand und sich als nützlich erwiesen hatte. Niemals lieferten sie Theorien, die ihre Ansichten untermauerten” [Perkins, 1971]. Sie handelten nach einer Strategie, die heute erstaunlich vertraut erscheint: sich nicht öffentlich in die Debatte einbringen, sie jedoch in privaten Kreisen gegen eine Trennung aussprechen, da sie “gefährlich für die Wirtschaft” sei, und intensiv Lobbying betreiben. Damals reichte es, um die Reformen vier Jahre lang zu hinauszuzögern. Am Ende scheiterte die Strategie erst dann, als der Druck durch Roosevelts „New Deal“ zu groß wurde.

Letzten Endes wurde der Glass-Steagall Act im Mai 1933 erlassen. Statt der ursprünglich vorgeschlagenen drei Jahre ließ er den Banken nur eine einjährige Übergangsfrist. National City Bank und Chase Nationalbank kamen dem Gesetz zuvor: Sie hatten bereits angekündigt, dass ihre Tochtergesellschaften für den Wertpapierhandel ab März abgetrennt würden. Die New York Times vermutete, dass es sich dabei um einen Versuch handelte, weitere Untersuchungen zur Praxis in den späten 1920er Jahren zu unterbinden. In jedem Fall war der Glass-Steagall Act ein wichtiger Pfeiler bei der Regulierung der Finanzmärkte, bis er in der großen Deregulierungswelle in den 1990er Jahren (mehr dazu im nächsten Artikel) wieder aufgehoben wurde. Wie aber wurde das Gesetz nach seiner Einführung ausgelegt?

Der Mythos des Glass-Steagall Act

Tatsächlich gibt es den Glass-Steagall Act überhaupt nicht. Es handelt sich lediglich um die Bezeichnung für einige wenige Abschnitte des “Banking Act” von 1933. Die wichtigste Maßnahme des Gesetzes war nicht das Trennbankensystem. Es war die Schaffung der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), eine staatliche Einrichtung, die Schutz für private Einlagen bietet. Der US-Abgeordnete Henry B. Steagall (1873-1943) hat sich für den Einlagenschutz stark gemacht. Er reagierte damit auf die häufigen und schädlichen Bank-Runs und Panikreaktionen, eine bekannte Schwäche des amerikanischen Bankensystem von damals. Auch heute noch gilt die Einlagensicherung als notwendig für ein stabiles Finanzsystem.

Senator Glass dagegen hatte enorme Vorbehalte gegenüber der Einlagensicherung. Dies war einer der Gründe, warum er zu einem großen Gegner Roosevelts wurde. Und daher war es – entgegen des landläufigen Mythos‘ eines kohärenten Glass-Steagall Acts – auch reiner Zufall, dass sich das Trennbankensystem und die Einlagensicherung im gleichen Gesetz wiederfanden. Glass kam aus einer ganz anderen intellektuellen Richtung, die geprägt war durch den Vertrauensverlust, der damals herrschte, und durch die Kritik an der Bankenkonzentration. Das Trennbankensystem war auch die kleinere Maßnahme im „Banking Act“. Im Jahr 1971 konnte ein Gelehrter ohne Weiteres schreiben, dass “die Trennung von Investment- und Geschäftsbanken sowohl von Finanzhistorikern als auch Ökonomen fast vollständig ignoriert wurde” [Perkins, 1971]. Die Menschen vergaßen die Gründe für diese Maßnahme. So kam es dann auch, wie im kommenden Artikel näher erläutert wird, dass das Trennbankensystem als komplett veraltet galt, als es in den 1990er Jahren wieder aufgehoben wurde.

Fabien Hassan

Wenn Sie wissen wollen, was Finance Watch vom Trennbankensystem hält, klicken Sie hier.