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Die Reform der Megabanken – zwei mögliche Szenarien nach dem Tsunami

Von welchem Tsunami ist die Rede?

Laut Finanzlobby hat der Bankensektor einen Tsunami an Reformen erlebt bzw. erlitten. Es gibt neue Regeln für Eigenkapital, Liquidität, Bankenabwicklung und sogar eine Begrenzung der Banker-Boni. Wenn noch weiter reguliert wird, so heißt es, könnte der Bankensektor in den Wellen versinken. Sollte das stimmen, dann müsste der jüngste Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Bankenstrukturreformverhindert oder zumindest abgeschwächt werden.

Finance Watch ist da anderer Ansicht, aber nicht etwa, weil wir mehr Regulierung wollen. Quantitativ wollen wir sogar weniger, qualitativ dafür jedoch mehr. Warum wir der Meinung sind, dass der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Bankenstrukturreform so wichtig ist, lässt sich am besten mithilfe der Tsunami-Metapher erklären.

Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise im Herbst 2008 brach nämlich ein ganz anderer Tsunami über das Finanzsystem herein, und zwar einer, der sich aus riesigen Bankenverlusten speiste. Er traf Küstendörfer (die Bürger) mit einer solchen Wucht, das er als schlimmster Finanzschock seit fast einem Jahrhundert bekannt wurde. Dieser Schock kostete die Steuerzahler 1.600 Mrd. € für Bankenrettungen und führte zudem schnurstracks in eine “Große Rezession”, wie es die Ökonomen nennen, bei der sowohl die Staatsverschuldung als auch die Arbeitslosigkeit (insbesondere bei den Jugendlichen) in fast ganz Europa zunahmen. Seit der Krise hat sich die Zahl der Arbeitslosen allein in Spanien um zwei Millionen erhöht. In Griechenland sind derzeit 60% der jungen Menschen zwischen 15 und 24 Jahren ohne Arbeit.

Die Staats- und Regierungschefs der G20-Länder haben daraufhin Maßnahmen beschlossen, um sicherzustellen, dass der nächste Tsunami die Küstendörfer nicht wieder treffen wird. Dafür wollen sie Deiche bauen bzw. erhöhen, um in Zukunft die Wellen/Verluste besser verkraften zu können.

Drei solcher Deiche haben die Gesetzgeber vorgesehen:

  • Der erste betrifft das Eigenkapital der Banken und ist in Basel III (CRD IV/CRR in der EU) geregelt. Die Kapitalgeber einer Bank (die Aktionäre) sind die ersten, die von der Welle getroffen werden, wenn die Bankaktien abgewertet werden, um Verluste aufzufangen. Die Eigenkapitalanforderungen haben sich seit der Finanzkrise zwar verdoppelt, dennoch handelt es sich weiterhin nur um einen Bruchteil von dem, was viele Fachleute und Aufsichtsbehörden für notwendig halten. Kurz gesagt, der Deich ist viel zu niedrig. Zudem weist er große Schwachstellen auf, einige davon gesteht sogar der Baseler Ausschuss (Urheber des Reformpakets Basel III) selbst ein. So nutzen Banken ihre eigenen internen Risikomodelle, um zu berechnen, wie viel Eigenkapital sie vorhalten müssen, was zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen bei der einen oder anderen Bank führt. Werden interne Risikomodelle zur Berechung herangezogen, kann das auch dazu führen, dass die Eigenkapitalanforderungen wesentlich geringer ausfallen, als wenn Standardmodelle zur Risikobewertung benutzt würden.
  • Der zweite “Deich” sind die Gläubiger, die weitere Verluste auffangen sollen, nachdem die Eigner bereits zur Kasse gebeten wurden. Die Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (BRRD) und der einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM), die für die Länder der Bankenunion gelten, enthalten “Bail-in”-Bestimmungen, damit die Gläubiger ihren Teil der Verluste tragen. Die größte Schwäche dieser zweiten Verteidigungslinie ist, dass die sogenannten Too-big-to-fail-Banken (die zu groß sind, als dass man sie pleite gehen lassen könnte) auch zu eng miteinander vernetzt sind, derzeit zumindest. Wenn also Gläubiger einer Bank einen großen Verlust tragen müssen, weil der Bail-In-Mechanismus greift, könnten sehr bald auch viele weitere Mega-Banken betroffen sein. Solange sich an dieser Ansteckungsgefahr nichts ändert, ist es wegen der Angst vor einem “Dominoeffekt” ziemlich unwahrscheinlich, dass das „Bail-in“-Instrument im Falle einer systemischen Krise zur Anwendung käme.
  • Die dritte Verteidigungslinie ist ein einheitlicher Abwicklungsfonds (SRF), der im Rahmen der Bankenunion eingeführt worden ist und mit Bankenabgaben gefüllt werden soll: 55 Mrd. € innerhalb von acht Jahren. Wir müssen diese Summe lediglich mit den 1.600 Mrd. € vergleichen, die von den Steuerzahlern nach der Krise von 2008 aufgebracht werden mussten, um zu verstehen, dass dieser Rettungsfonds im Falle einer Pleite von einer oder mehreren Großbanken nur wenig nützen wird.

All diese „Deiche“ sind zu schwach, um uns vor einem künftigen Tsunami zu schützen. Dafür braucht es etwas anderes. Und um im Bild zu bleiben: Man könnte meinen, dass diese Tsunamis durch eine Kette riesiger Unterwasservulkane (= Too-big-to-fail-Großbanken) entstehen, die bei ihren regelmäßigen Ausbrüchen weit und breit viel Schaden herbeiführen.

Viele Experten (darunter Wissenschaftler des IWF, der EZB, der OECD, FSB, von Universitäten etc.) sind sich darüber einig, dass es die riesigen Unterwasservulkane immer noch gibt und dass sie immer noch sowohl zu groß als auch zu nahe an den Küsten gelegen sind. Die Frage lautet auch nicht, ob es überhaupt noch einmal zu einer Eruption kommt, sondern vielmehr wann sie eintritt. Unternehmen (darunter auch Banken) machen Verluste oder gehen sogar pleite; das kommt vor in unserem Wirtschaftssystem. Daher muss in erster Linie sichergestellt werden, dass unser Finanzsystem in der Lage ist, kommende Eruptionen zu verkraften, und zu verhindern, dass diese dermaßen zerstörerisch sind, dass sie zu einer neuerlichen Systemkrise führen.

Damit der “Küstenschutz” wirklich funktioniert, bräuchte es zusätzlich vor allem eines: Die riesigen Vulkane müssten geschrumpft und sicherer gemacht werden, oder anders gesagt, man muss sicherstellen, dass die kommenden Eruptionen so glimpflich wie möglich ausfallen. Denn wer von Megabanken spricht, spricht gleichzeitig auch von Mega-Eruptionen. Daher sind sich dieselben Experten einig, dass eine Strukturreform der Too-big-to-fail-Banken die Fehlanreize erheblich reduzieren würde, die dafür verantwortlich sind, dass sich die riesigen Unterwasservulkane überhaupt erst bilden konnten (dank einer impliziten Staatsgarantie, die für die Handelsaktivitäten der Banken günstigere Refinanzierung ermöglicht und sie nur noch größer werden lässt).

Natürlich ist es nicht möglich, die Struktur echter Vulkane zu verändern, aber es sollte sehr wohl möglich sein, die Struktur von Banken zu verändern. Oder etwa nicht?

Szenario 1: Die Finanzlobby macht den Vorschlag zunichte

Stellen wir uns nun folgendes Szenario vor: Es wird keine Strukturreform der Großbanken geben, sodass sie weiterhin zu zu groß und zu vernetzt bleiben, als dass man sie pleite gehen lassen könnte, und zu komplex bleiben, um sie managen, überwachen und abwickeln zu können. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Bankenstrukturreform wird entweder verworfen oder gänzlich ausgehöhlt.

Der Hauptgrund dafür ist, dass um die Reformierung des Finanzsektors keine sachlichen Debatten, sondern Machtkämpfe geführt werden. Sechs Jahre nach der Finanzkrise ist die Finanzlobby stärker denn je. Sie beschäftigt mehr als 1.700 Lobbyisten allein in Brüssel. Das macht pro Lobbyist knapp eine Milliarde Euro öffentlicher Gelder, die nach der Krise für Bankenrettungen ausgegeben wurden! Ein ähnliches Bild ergibt sich auch in anderen wichtigen politischen Hauptstädten wie Washington und London.

In diesem Szenario werden die Lobbyisten der Großbanken behaupten, dass eine Strukturreform die europäische Wirtschaft daran hindern würde, sich von der Rezession erholen zu können – völlig ungeachtet dessen, dass es eben jene Banken waren, die uns diese Rezession überhaupt erst eingebrockt haben! Vielmehr werden sie uns weismachen wollen, dass eine Strukturreform, also eine Aufspaltung der Too-big-to-fail-Banken, zwangsläufig dazu führe, dass weniger Kredite an Unternehmen vergeben würden, mehr Arbeitsplätze verloren gehen würden und ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber großen US-Banken erheblich geschwächt würde.

Sie werden weiterhin behaupten, dass es ihre Hauptaufgabe ist, die Wirtschaft und Gesellschaft zu unterstützen, ungeachtet der Tatsache, dass mehr als die Hälfte ihrer Vermögenswerte keinen Bezug zur Realwirtschaft haben (nur 12% der Bankbilanzen werden für Kredite an Unternehmen außerhalb des Finanzsektors und 16% an Privathaushalte genutzt, siehe Liikanen-Bericht, Tabelle A1.3).

Kleine und mittlere Banken, einschließlich solcher mit alternativen Geschäftsmodellen, werden ihren großen Schwestern zur Seite stehen, da sowohl Großbanken als auch gemeinsame Partnerorganisationen sie davon überzeugt haben, dass eine Strukturreform schlecht für die gesamte Branche ist.

Politiker werden dem erliegen, was Simon Johnson, einst beim internationalen Währungsfonds, jetzt für das Massachusetts Institute of Technology (MIT) tätig, als den “Angstfaktor” bezeichnet: Aus Angst vor einer Rezession (oder dass es mit dem geringen Wachstum ein Ende hat) hören sie auf die Alarmrufe der Finanzlobby, die sie vor weiteren Regulierungsmaßnahmen warnen. Diese würden angeblich dazu führen, dass die Banken ihre Hauptaufgaben, insbesondere die Kreditvergabe an die Realwirtschaft, nicht mehr erfüllen könnten. Trotz der Fülle an Untersuchungen, die das Gegenteil beweisen, werden Politiker daher nicht den Mut haben, notwendige Reformen durchzusetzen.

Hinzu kommt ein typisch menschliches Verhaltensmuster: Meistens mögen wir keine Veränderungen und finden es teilweise leichter, uns zu beugen und eine unangenehme Situation einfach zu ertragen, selbst in dem Wissen, dass sie für jemand anderen in der Zukunft zu einem Problem werden wird, als Veränderung zu wagen.

In diesem Szenario wird es keine Reform geben, da einige der größten EU-Mitgliedstaaten ihre nationalen Spitzenbanken mit aller Kraft verteidigen und als Sprachrohr für ihre Bankenindustrie fungieren werden, um Reformen und wirksame Maßnahmen zu verhindern. Auf dem Treffen der europäischen Finanzminister (ECOFIN) im April 2014 wurde in dieser Hinsicht eine ziemlich klare Botschaftausgesendet, sodass kaum mehr zwischen den Argumenten der Bankenlobby und denen einiger Finanzministerien in der EU unterschieden werden kann.

Es wird keine Reform geben, weil Unternehmen, Gewerkschaften und Verbraucher, bei denen der erwähnte “Angstfaktor” auch Wirkung zeigt, den Vorschlag nicht aktiv unterstützen werden – auch wenn sie am meisten unter der aktuellen Situation zu leiden haben. Es wird keine Reform geben, weil die Vertreter der Zivilgesellschaft über dieses hochkomplexe Thema stolpern werden und die breite Öffentlichkeit nicht zu mobilisieren vermag, was jedoch nötig wäre, um die Politiker zu beeinflussen und eine echte Veränderung zu herbeizuführen.

Ich fürchte, dieses Szenario entfaltet sich derzeit vor unseren Augen. Und am Ende werden wir zwangsläufig große Schäden hinnehmen müssen, die an jene Tsunamis erinnern werden, die wir erst ein paar Jahre zuvor erlebt haben.

Szenario 2: Das öffentliche Interesse überwiegt: Banken werden getrennt!

Ein weiteres Szenario ist denkbar. Demnach würde der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Bankenstrukturreform noch weiter gestärkt und schließlich verabschiedet werden. Die Struktur des Riesenbanken würde reformiert durch eine Trennung von Investment-Banking (einschließlich Marktpflegeaktivitäten) und Einlagengeschäft, und die Gesellschaft würde davon profitieren, dass weniger finanzielle Risiken eingegangen und Volkswirtschaften produktiver werden.

Der Widerstand der Banken gegenüber der Strukturreform gründet sich in erster Linie auf ihrem (verständlichen) Wunsch, noch länger von der impliziten Staatsgarantie zu profitieren, die Banken nur deshalb erhalten, weil sie zu groß oder zu vernetzt miteinander sind, als dass man sie pleite gehen lassen könnte. Die Europäische Kommission hat in ihrer Folgenabschätzung diesen geldwerten Vorteil bei der Refinanzierung für die größten EU-Banken auf 59 bis 96 Mrd. € pro Jahr geschätzt (was etwa ein Drittel /die Hälfte der Bankengewinne ausmacht), laut IWF liegt er zwischen zwischen 90 und 300 Mrd. € pro Jahr.

Auch wenn das eine enorme Motivation darstellt, um Veränderung zu widerstehen, wird es in diesem Szenario dennoch zu einer Bankenstrukturreform kommen, da das öffentliche Interesse sich gegenüber den Interessen des Finanzsektors durchsetzen wird.

Die Politiker werden von ihrem Glauben ablassen, an dem sie in den letzten 25 Jahren der Deregulierung festgehalten hatten, und zwar das alles, was gut für den Finanzsektor ist, auch automatisch gut für die Wirtschaft und Gesellschaft sei. Sie erkennen, dass mit einer Verringerung der impliziten Förderung von Großbanken auch einer enormen Wettbewerbsverzerrung unserer Marktwirtschaft Einhalt geboten werden würde, wodurch unsere Wirtschaft genesen und wieder funktionsfähiger würde. Politiker werden ihre Angst vor Veränderung überwinden und dem Lobbying, das die Banken in ihrem Privatinteresse betreiben, die Stirn bieten.

Genossenschaftsbanken und Sparkassen, die zum größten Teil nicht von dem Reformvorschlag der EU-Kommission betroffen sind, werden feststellen, wie die Strukturreform ihrer großen Schwestern sie wettbewerbsfähiger machen könnte und werden sich hinter den Vorschlag stellen. Kleine und mittlere Banken werden sich gegen Too-big-to-fail aussprechen, in der Hoffnung auf die Wiederherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Sie werden einen faireren Wettbewerb, eine ausgewogenere Bankenlandschaft und niedrigere Eintrittsbarrieren einfordern.

Große Konzerne werden das Ende von Interessenkonflikten innerhalb der Banken, mit denen sie arbeiten, begrüßen. Die kleinen und mittleren Unternehmen werden sich über eine vermehrte Kreditvergabe freuen, da die Einlagen nicht mehr benutzt werden, um durch günstigere Refinanzierung das Investment-Banking auszubauen. Die Lobby der Unternehmen außerhalb der Bankenbranche wird sich für kleinere Banken stark machen, wohl wissend, dass ein übergroßer Finanzsektor die Kosten von Finanzdienstleistungen über die Jahre nur erhöht hat, statt sie zu reduzieren.

Gewerkschaften werden den Vorschlag unterstützen, weil er helfen würde, nachhaltige und qualitativ hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen. Sie wissen, dass sich eine übermäßige Entwicklung des Finanzsystems ab einem gewissen Punkt negativ auf Wachstum und Beschäftigung auswirkt – die Schwelle ist in allen Industrienationen bereits überschritten.

Investoren werden eine größere Vielfalt im Bankensektor begrüßen, da es ihnen ermöglicht, ihre Risiken besser zu streuen und die Banken, in die sie investieren wollen, besser nach ihrem jeweiligen Risikoprofil zu unterscheiden. Sie wollen keine hohen Renditen, die letztlich nicht nachhaltig sind und auf die bei einem Crash große Verluste folgen. Auf diese Art werden sie Druck auf die Too-big-to-fail-Banken ausüben, in die sie investiert haben, um sie zu entflechten und in überschaubarere Einheiten aufzubrechen.

Die Zivilgesellschaft wird sich Gehör verschaffen, indem sie den engen Zusammenhang zwischen dieser Bankenreform und den vielen wichtigen und dringenden Themen aufzeigt, die den Menschen am Herz liegen: der Kampf gegen den Klimawandel, der Abbau von Ungleichheiten, die Schaffung einer nachhaltigen und integrativen Wirtschaft, etc. Hierfür braucht es jeweils vor allem stabile Finanzierungslösungen. Die Aufsichtsbehörden werden klare, einfache und gut überwachbare Bankstrukturen begrüßen, die der Marktdisziplin unterliegen.

In diesem Szenario wird es zu einer Trennung der Bankenaktivitäten kommen, weil Banken, Unternehmen, Investoren, Gewerkschaften, Verbraucher, die Zivilgesellschaft und Aufsichtsbehörden alle von einem Bankensystem profitieren, das besser in der Lage ist, der Gesellschaft zu dienen.

Fazit

Ich brauche Ihnen wohl nicht zu sagen, welches Szenario wir bevorzugen würden. Doch leider wird es nicht so weit kommen, es sei denn, jeder würde seinen Teil dazu beitragen. Nur gemeinsam können wir die Finanzwelt ändern und sicherstellen, dass das Gemeinwohlinteresse an erster Stelle steht.

Benoît Lallemand

Weiterführende Literatur:

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