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Les leçons de l’histoire #11 – La crise de Monaco de 1962-1963 et l’émancipation des paradis fiscaux

Un combat pour les droits de l’homme ou les privilèges fiscaux ?

En 1963, la petite ville de Monte Carlo accueille Pâques avec soulagement. La veille, le gouvernement décide officiellement de lever le blocus annoncé six mois auparavant, en octobre 1962. Les touristes français et italiens peuvent passer le weekend de Pâques à Monaco. Les polémistes cessent – pour un temps – de demander l’exclusion de l’AS Monaco du championnat de football français, et les choses reviennent à la normale.

Le récit de comment la France envisagea le recours à la force contre un pays de

23 000 habitants (Girardeau, 1962) est fascinant. En 2014, le réalisateur Olivier Dahan le place au cœur du scénario de ‘Grace of Monaco’ avec Nicole Kidman. La princesse Grace Kelly y est représentée comme le symbole de la résistance d’un peuple opprimé, sujet aux sautes d’humeurs d’un général de Gaulle dictatorial.

Les défenseurs de la justice fiscale se réfèrent encore à la crise de Monaco avec nostalgie (Le Monde, 2013). Alors, l’opposition du Prince Rainier face à la France était-elle une question de souveraineté et d’indépendance contre une grande puissance, ou le blocus reflète-t-il une époque où la France était prête à défendre ses valeurs de justice fiscale ?

Des tensions politiques réelles, un blocus farcesque

En dépits du ton dramatique du film d’Olivier Dahan, le blocus fût en réalité assez ridicule. En octobre 1962, au sommet de la crise des missiles de Cuba, le monde est passé tout près d’une guerre nucléaire entre les USA et l’URSS. Dans ce contexte, il ne faut pas s’étonner si, le 13 octobre 1962, Le Monde décrit une « ambiance d’énorme canular ». Six officiers de douane français bloquent la route, créant d’énormes embouteillages sur la route côtière vers Nice. Les gens étaient fondamentalement libres de passer, mais le temps perdu était source de désagréments. Monaco ne mesure que 2,02 km2. Les citoyens monégasques doivent passer la frontière très souvent. En 1962, les bus publics étaient par exemple garés sur un parking en France à la fin de la journée afin d’économiser de l’espace.

En fait, le véritable blocus ne dure que quelques heures (Montebourg & Peillon, 2000). Toutefois, la dégradation de la relation avec la France a des conséquences sur l’économie. Il y a à l’époque à Monaco une petite mais dynamique activité dans le secteur pharmaceutique, avec 350 employés. La presse estime alors qu’un tiers d’entre eux ont perdu leur travail en novembre 1962 (Mourlane, 2005). Néanmoins, l’Etat a assez de ressources pour absorber le choc pendant quelque temps.

Au-delà du grotesque, les détails de cette histoire méritent notre attention : l’interaction entre la France et Monaco dans les années 1960 peut éclairer les débats sur l’évasion fiscale au 21ème siècle.

Les tensions politiques avec la France ont commencé en 1959, lorsque Rainier décide de suspendre la constitution. Une série de manœuvres diplomatiques vise un rapprochement avec les Etats-Unis, dans un contexte où la France gaulliste devient de plus en plus anti-américaine.

A Monaco, les résidents sont exempts d’impôts directs depuis 1869 (Principauté de Monaco, 2010). Après la seconde guerre mondiale, les exemptions fiscales deviennent de plus en plus agressives et Monaco entre dans une période de prospérité (Montebourg & Peillon, 2000). Avec la décolonisation, d’importants flots de capital sont rapatriés vers l’Europe. Monaco bénéficie grandement de ces flux (Bézias, 2007).

En 1962, la crise est déclenchée par une disposition très technique sur la nullité des ventes d’actions sous certaines conditions (Mourlane, 2005). Cette disposition a été introduite spécialement pour permettre à l’Etat de Monaco de reprendre le contrôle de Radio Monte-Carlo (RMC) et Télé Monte-Carlo (TMC), deux grands médias en France (Bézias, 2007). Le gouvernement français possède les actions de ces entreprises par l’intermédiaire de différentes sociétés. C’est une question politique : en pleine guerre d’Algérie, les médias français étaient sévèrement contrôlés, et les diffuseurs basés à Monaco et au Luxembourg (RTL) bénéficient de plus de libertés et du droit de diffuser de la publicité. De façon amusante, les émetteurs de RMC et TMC étaient placées sur une colline avoisinante… sur le territoire français.

Rainier renonce rapidement à son plan de contrôler RMC. Cette concession ne suffit pas à calmer un gouvernement français vexé, qui exige la mise en place d’impôts directs sur les entreprises exportatrices et les citoyens français résidant à Monaco. Pourquoi la principauté est-elle si réticente à introduire des impôts directs ?

La stratégie d’un micro-état

Dans une interview à France Soir, le prince Rainier déclare : « L’imposition directe serait une atteinte aux racines même de notre souveraineté » (cité par Mourlane, 2005). Cela a de quoi surprendre : les historiens ont montré que l’Etat moderne repose sur sa capacité à lever l’impôt et à émettre de la dette adossée aux rentrées fiscales futures. La circulation de titres de dette souveraine liquides et fiables permet aux marchés financiers privés d’émerger, une étape décisive vers le développement économique (North & Weingast, 1989). La démonstration fonctionne très bien pour l’Angleterre du 17ème siècle, moins pour un micro-état tel Monaco.

Au contraire, comme Rainier l’affirme, la souveraineté d’un micro-état se révèle quand il diverge du régime fiscal de ses voisins. En l’absence de frontière réelle entre Monaco et la France, les entreprises sont fortement incitées à situer leurs activités là où les taxes sont les plus faibles.

Monaco est trop petit pour accueillir des activités industrielles, ou même des espaces de bureau importants. Les entreprises ne peuvent pas délocaliser leurs activités là-bas. La stratégie pour un micro-état doit se concentrer sur les flux financiers. Les impôts sur les gains en capital des individus et des entreprises doivent être très faibles, afin d’attirer une masse critique. Ce schéma est acceptable pour la puissance voisine, comme la France, dans la mesure où il ne prive pas l’Etat français de ressources.

La stratégie des états de taille moyenne est différente. Ainsi, l’Irlande a un impôt sur les sociétés très bas pour attirer des entreprises telles que Dell et Google. Selon la presse irlandaise, Google a environ 2500 employés en Irlande, un chiffre faible si on le rapporte à l’économie irlandaise, mais qui déjà largement trop pour Monaco.

Le pire cas, celui qui offre le plus d’espace pour l’optimisation fiscale, est évidemment la combinaison d’états de taille moyenne à faible impôt sur les sociétés pour localiser les activités, et de micro-états à très faible impôt sur le capital pour localiser les profits.

La grande puissance complice

La crise entre la France et Monaco se termine – temporairement – en 1963. Le compromis est pour l’essentiel encore en vigueur (la dernière révision significative date de 2003, avec un nouvel accord fiscal bilatéral). Les résidents français de Monaco ne bénéficient plus de l’exemption : ils doivent payer l’impôt sur le revenu en France. Ce n’est pas trivial : malgré un déclin constant, il y a plus de Français que de Monégasques à Monaco (Principauté de Monaco, 2010). De même, les entreprises dont le chiffre d’affaires est réalisé à plus de 25% à l’étranger sont soumises à l’impôt sur les sociétés. Aujourd’hui, ce sont encore les deux principales exceptions au principe d’absence d’imposition directe.

Le compromis est caractéristique de la relation entre les grands pays et “leur” paradis fiscaux. La France a accepté et même encouragé la présence d’un centre financier défiscalisé à sa frontière. La seule condition était l’imposition des citoyens français et des entreprises ayant des activités en France. Tant que des étrangers issus de pays tiers venaient à Monaco et contribuaient au dynamisme économisme et culturel de la Côte d’Azur, la justice fiscale n’était pas un problème.

Il est un fait bien connu sur les paradis fiscaux : toutes les grandes puissances en ont un « sous contrôle » : les Îles Vierges et Jersey pour le Royaume-Uni, le Delaware aux Etats-Unis, Monaco et Andorre pour la France, le Luxembourg pour l’Allemagne et l’Union Européenne, Hong Kong pour la Chine, etc. C’est ce qui rend le combat contre les paradis fiscaux si difficile géopolitiquement.

En effet, dans le monde des années 1960, ces grands pays avaient intérêt à contrôler un territoire faiblement imposé. Cela attire des flux financiers, qui bénéficient ensuite à l’économie. Les flux internationaux de capitaux issus des pays développés étaient contrôlés ; l’évasion fiscale était limitée.

La numérisation, la mondialisation, et la libéralisation des mouvements des capitaux ont complètement changé la donne. Les paradis fiscaux se sont émancipés de leur état parrain. Aujourd’hui, tous les grands pays perdent des revenus fiscaux à cause des paradis fiscaux. Mais personne ne veut commencer par nettoyer leur propre paradis fiscal. Le principe dominant des négociations internationales n’est pas l’exemplarité…

Les autres Monaco de ce monde

Le cas de Monaco est-il trop exceptionnel pour être significatif ? D’autres états de taille comparable ont eu un impact énorme sur les flux financiers internationaux. La population des Îles Vierges est de 25 000 habitants. Jersey est plus grand, avec presque 100 000 personnes. Les Îles Caïman, souvent désignées comme l’un des plus importants centres financiers offshore, ne comptent que 50 000 habitants. S’il y a plus de moutons en Ecosse que d’habitants, les petits paradis fiscaux ont bien plus de sociétés domiciliées que d’habitants.

Par définition, l’argent caché est caché à l’Etat. Il est donc difficile d’évaluer les montants en jeu. Une tentative originale repose sur la détection d’incohérences entre les balances de paiement officielles de tous les Etats du monde, et l’attribution de ces incohérences à l’évasion fiscale. Le résultat est stupéfiant : 5 800 mds € cachés dans les paradis fiscaux, pour une perte de 130 mds € de revenus fiscaux chaque année (Zucman, 2003).

Zucman recommande des sanctions commerciales directes contre les Etats non coopératifs. Cela peut sembler trop radical ou difficile à mettre en place (Chavagneux, 2013). Des méthodes diplomatiques, conformes au droit international, existent et peuvent faire preuve d’efficacité.

En 2009, Monaco s’est engagé à coopérer avec les membres de l’OCDE. Le pays a donc été retiré de la liste des « paradis fiscaux non coopératifs ». Cette liste est maintenant vide, un constat ambivalent : cela montre que la pression internationale peut forcer chaque Etat dans le monde à coopérer, mais cela traduit aussi une définition extrêmement restrictive d’un paradis fiscal pour l’OCDE.

De plus, les paradis fiscaux ne sont pas toujours des petites îles et des micro-Etats. En 2013, le Tax Justice Network, un réseau indépendant pour la justice fiscale, a publié l’Indice d’opacité financière, qui classe les juridictions en fonction de leur opacité et de l’ampleur de leurs activités. La Suisse est arrivée première en 2013. La même année, l’OCDE annonçait fièrement un accord destiné à mettre fin au secret bancaire.

Plus frappant encore : Luxembourg et l’Allemagne, deux membres fondateurs de l’Union Européenne, figuraient dans le top 10. Toute action contre l’opacité de la finance internationale devra donc venir de ces Etats puissants.

De l’espoir pour le futur : les actions de l’OCDE et de l’Union Européenne

Il y a deux sortes d’évasion fiscale. La première est criminelle, repose sur les transferts secrets d’argent et une fraude manifeste. Des accords de coopération internationale traitent le problème de l’opacité et permettent aux juges de demander des informations spécifiques. L’autre forme d’évasion fiscale est plus difficile à combattre : c’est un abus d’optimisation fiscale, où les entreprises et les individus transfèrent de l’argent pour échapper à l’impôt. Les autorités fiscales ont en général accès à toute l’information, mais peinent à en démontrer l’illégalité.

Avec l’aide de conseillers fiscaux spécialisés, les multinationales ont construit des systèmes sophistiqués. On retrouve en général le transfert de biens immatériels, comme des droits de propriété intellectuelle, à des coquilles vides domiciliées dans des pays à impôt faible. Les profits des activités sont transférés à ces entités sous forme de redevances pour des licences. Ce principe s’applique aussi à des biens matériels. Les prix de transfert intra-groupe sont devenus une arme massive d’évasion fiscale.

Isolé, un pays a souvent du mal à prouver l’illégalité d’un schéma. Les droits de licence sont une pratique courante : seul l’abus peut être sanctionné. Seule une vision d’ensemble sur les activités de l’entreprise permet d’évaluer la légalité des systèmes en place. Par ailleurs, les Etats rechignent à sanctionner les entreprises dont le siège se trouve dans leur pays, là où leur pouvoir de contrôle est le plus important, pour ne pas nuire à leur compétitivité.

D’où l’intérêt de faire intervenir des organisations supranationales. En 2014, la Commission Européenne lance une enquête sur des accords sur les prix de transfert dans le cadre de l’impôt sur les sociétés applicable à Apple (Irlande), Starbucks (Pays-Bas) et Fiat Finance and Trade (Luxembourg). Le recours au droit de la concurrence comme base légale constitue un tournant : pendant plusieurs décennies, le droit de la concurrence a été exclusivement utilisé pour déréglementer l’économie. L’Union Européenne se soucie enfin de l’équité de la concurrence fiscale entre Etats Membres. Les exemptions fiscales pourraient être considérées comme des “aides d’Etat”, au même titre que les subventions. Cette qualification déclencherait un régime légal destiné à empêcher les Etats de créer des avantages compétitifs artificiels en faveur des entreprises nationales et au détriment des Etats Membres, dans une union douanière au sein de laquelle les biens ne peuvent être arrêtés ou taxés à la frontière. Plus d’informations sur l’affaire au printemps 2015.

En attendant, de fortes attentes reposent sur le projet BEPS (Érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices) lancé par l’OCDE et le G20 en 2013. BEPS renvoie à : « des stratégies d’optimisation fiscale qui exploitent les trous dans la réglementation fiscale pour transférer des profits artificiellement vers des territoires sans ou à faible imposition, où l’activité économique est inexistante, afin de ne payer que très peu ou pas d’impôts sur les sociétés ». Cette attention portée à des stratégies légales basées sur des failles juridiques est bien plus radicale que le combat contre les paradis fiscaux non-coopératifs et le blanchiment d’argent. C’est là que se trouve le gros de l’argent caché.

Selon l’OCDE, « Dans un monde de plus en plus interconnecté, les lois fiscales nationales ne sont plus en phase avec les multinationales, la mobilité du capital et l’économie numérique, créant des failles qui peuvent être exploitées par les entreprises pour échapper à l’impôt dans leur pays d’origine en transférant des activités à l’étranger vers des juridictions où la charge fiscale est faible ou nulle. Ces pratiques nuisent à l’équité et à l’intégrité des systèmes fiscaux ». Cette déclaration peut sembler banale, mais elle représente un progrès significatif et montre la prise de conscience du manque à gagner pour les Etats.

Dans une économie ouverte, multipolaire, sans contrôle des flux de capitaux, envoyer six officiers à la frontière monégasque ne suffit plus à faire la différence, comme dans les années 1960. La coopération internationale n’a pas toujours bien fonctionné, mais les tensions budgétaires en Europe et aux Etats-Unis pourraient forcer les économies développées à prendre des mesures et à faire cesser les fuites de capitaux vers les paradis fiscaux. Organiser des ateliers sur la double-opposition à l’OCDE n’est pas aussi romantique que d’assiéger Grace Kelly, mais, comme de Gaulle déclarait en 1944 : « Les plus nobles principes du monde ne valent que par l’action ».

Fabien Hassan

Références

  • Bézias, J. R. (2007). Les Alpes-Maritimes et la crise franco-monégasque de 1962. Cahiers de la Méditerranée, (74), 321-336.
  • Convention Fiscale entre la France et la Principauté de Monaco, signée à Paris le 18 1963. Disponible sur : www.impots.gouv.fr
  • Girardeau, E. (1962). La population de Monaco et les migrations. Population n°3, pp. 491-504.
  • Le Monde (2013). Oui, la Principauté de Monaco est bien un paradis fiscal, par Vincent Piolet. Disponible sur ce lien.
  • Montebourg A., Peillon V. (2000). Rapport d’information par la mission d’information commune sur les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe. Tome I : Monographies. Volume 2 – La principauté de Monaco, Assemblée nationale française. Disponible sur ce lien.
  • Mourlane, S. (2005). La crise franco-monégasque de 1962-1963. Recherches régionales Côte d’Azur et contrées limitrophes, 46(OCTNOV), 109-116.
  • North, D. C., Weingast B. R. (1989). Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England. The Journal of Economic History, 49, pp 803-832.
  • OCDE (2014). Projet OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. Exposé des actions 2014, 15p. Disponible sur ce lien.
  • Principauté de Monaco (2010). Monaco en chiffres, édition 2010. Disponible sur http://www.gouv.mc/, consulté le 2 mars 2015.
  • Zucman, G. (2013). La richesse cachée des nations. Enquête sur les paradis fiscaux. Le Seuil / République des Idées.
  • Chavagneux, C. (2013). « De la richesse cachée des nations : sur le livre de Gabriel Zucman », Blog Alternatives Economiques, disponible sur ce lien, consulté le 31 mars 2015.
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