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Les leçons de l’histoire III: La séparation bancaire (1/3) L’Autre Séparation : la séparation de la banque et du commerce aux Etats-Unis

Suite à la crise de 2008, de nombreuses personnalités et institutions, dont Finance Watch, militent pour une réforme de la structure bancaire dans l’UE. Une des mesures-clé est la séparation des banques de détail et des banques d’investissement. Dans ce débat, beaucoup ont tendance à oublier une idée qui est aussi ancienne que les banques elles-mêmes : la nécessité d’encadrer la façon dont les banques prêtent, et les actifs risqués dans lesquels elles investissent. Les banques contrôlent des actifs importants, et c’est pourquoi “dès 1374, la législation a interdit aux banques le trading sur certaines matières premières spéculatives” [Symons, 1971].

Protéger l’économie réelle

Les architectes du système bancaire américain, parmi lesquels Alexander Hamilton (1757-1804) joua un rôle clé, prirent l’Angleterre pour modèle. Ils pensaient que les banques devaient être séparées du commerce, de ce qu’aujourd’hui on appellerait l’économie réelle. Toutefois, à la fin du 18ème siècle, il n’y avait pas encore de lois bancaires. Les institutions financières étaient régulées par l’intermédiaire des charters, ou actes constitutifs. Les banques devaient obtenir de tels actes pour pouvoir fonctionner ; et la régulation était introduite dans chaque acte accordé par les autorités étatiques ou fédérales.

Au 19ème siècle, au moment où le capitalisme industriel commence réellement à prendre son essor, la régulation financière est centrée sur deux principes. “Le premier principe délimitant la sphère des activités bancaires est la sécurité, la solidité, et l’absence de risque majeur, à la fois sur les fonds déposés et sur le système monétaire. Un second principe, corrélatif, qui délimite en particulier les activités d’octroi et d’échange de crédit, est la neutralité économique dans l’allocation des ressources économiques” [Symons, 1971]. En d’autres termes, les banques doivent être solides, et elles ne doivent pas mettre en péril la concurrence dans l’économie réelle.

Séparer la banque et le commerce

En 1863, le “National Banking Act” est adopté au niveau fédéral. Ce texte s’inspire fortement du ” Free Banking Act”, adopté par l’Etat de New York en 1838. Les deux lois disposent que les banques ne peuvent mener que des “activités bancaires”, définies essentiellement comme “la prise des dépôts, l’octroi de crédit, et l’échange de crédit” [Symons, 1971]. Le but était d’empêcher les banques de participer à des entreprises commerciales, perçues comme trop risquées.

Une conséquence majeure de la séparation de la banque et du commerce est l’interdiction de détenir des actions. En effet, détenir des actions signifie posséder des sociétés, et les banques n’étaient pas autorisées à posséder des sociétés commerciales. Ainsi, en 1852, dans l’affaire Talmage c. Pell, un tribunal a annulé l’achat d’obligations parce les banques “ont acheté ces obligations comme elles auraient pu acheter un cargo de coton, pour le mettre sur le marché, pour le vendre à leur risque, pour le plus haut prix possible”. Le négoce des actions a donc été interdit aux banques. C’est par ce biais que la séparation de la banque et du commerce a donné naissance à la séparation entre banque de détail et banque d’investissement. Et cela explique pourquoi cette dernière a été mise en place en premier aux Etats-Unis en 1933 (voir l’article sur l’histoire du Glass-Steagall Act).

Au cours du 19ème siècle, la jurisprudence est devenue plus nuancée, et a commencé à distinguer détention d’actions licite et illicite. Posséder une action comme garantie, et la revendre ensuite, était permis. Par contre, la détention d’actions pour contrôler une entreprise était interdite. Quand survint le crash de 1929, tout ce système juridique s’était effondré parce que les banques avaient créé des filiales qui, elles, n’étaient pas régulées, et pouvaient négocier des actions. Ces structures étaient au cœur de l’effondrement des marchés-actions qui a mené à la Grande Dépression.

Ces événements ont provoqué un retour de bâton contre les comportements spéculatifs considérés comme étant à l’origine du crash, et en particulier contre la spéculation financière. Les Etats-Unis ont donc mis en place un régime qui restreignait les activités bancaires, et dont on peut penser qu’il visait à les confiner aux activités des banques commerciales classiques. Après la seconde guerre mondiale, cet état d’esprit persiste : en 1956, le Congrès adopte le “Bank Holding Company Act” qui interdit aux banques de détenir des sociétés commerciales et vice-versa.

La dérégulation récente

Cependant, la banque et la finance ont énormément changé au cours des 25 dernières années ; et la dérégulation a permis une croissance massive du secteur financier. En 1999, le “Gramm-Leach-Bliley Act” abroge le “Glass-Steagall Act” de 1933, qui avait séparé banques de détail et d’investissement aux Etats-Unis.

Mais, malgré un lobbying intense qui prétendait que la diversification rendrait les banques plus solides**, la loi de 1999 n’a pas mis fin à la séparation de la banque et du commerce. En l’état actuel, les banques peuvent échanger des actions, mais elles ne sont pas autorisées à contrôler des sociétés commerciales.

Wal-Mart, une décision heureuse

En 2005, en pleine euphorie financière pré-2008, Wal-Mart a déclenché une polémique d’ampleur nationale aux Etats-Unis en annonçant avoir déposé une requête auprès du Federal Deposit Insurance Corporation pour créer sa propre banque, une Industrial Loan Company (voir ci-dessous pour plus d’informations sur le FDIC et les ILCs***). Les ILC sont la dernière exception en vigueur à la séparation de la banque et du commerce.

Dépassé par l’enjeu et l’agressivité du lobbying mené par Wal-Mart, le FDIC a instauré un moratoire sur les acquisitions d’ILC par les firmes commerciales, et a demandé au Congrès de déterminer si ces opérations devaient être interdites. Wal-Mart et l’économie mondiale devraient être reconnaissants : le FDIC a ainsi empêché la bulle du crédit d’être alimentée par l’immense pouvoir de marché du plus gros distributeur du monde. Cette décision, qui repose sur le principe tricentenaire de la séparation de la banque et du commerce, semble sage au regard des conséquences du crash de 2008, tout comme elle semblait adaptée après la crise de 1929, et aux yeux des fondateurs du système bancaire américain.

Le prochain article, La séparation bancaire (2/3), traitera du Glass-Steagall Act, en expliquant comment l’Amérique a décidé de séparer banques commerciales et banques d’investissement.

Fabien Hassan

References:

  • SYMONS JR, Edward L. Business of Banking in Historical Perspective. Geo. Wash. L. Rev., 1982, vol. 51, p. 676.
  • WILMARTH JR, Arthur E. Wal-Mart and the separation of banking and commerce. Conn. L. Rev., 2006, vol. 39, p. 1539.

Notes:

** L’argument selon lequel les banques devraient être plus diversifiées était très répandu chez les économistes qui faisaient du lobbying pour que Wal-Mart puisse créer sa propre banque. Pourtant, cela s’oppose au b.a.-ba de la finance. La diversification ne doit en principe pas avoir lieu au niveau de l’entreprise, mais au niveau d’un portefeuille d’actifs. Il ne faut pas fabriquer des parapluies et des glaces, en l’absence d’économies d’échelle, il suffit de laisser les investisseurs détenir des parts dans deux sociétés différentes. Le rôle des marchés financiers est justement de gérer ces risques industriels, ce qui permet de comprendre pourquoi les holdings sont affectées d’une décote sur les marchés d’actions.

***

FDIC

Le FDIC est “une agence indépendante crée par le Congrès pour maintenir la stabilité et la confiance du public dans le système financier de la nation, en assurant les dépôts” (http://www.fdic.gov). Sa création était la principale mesure adoptée par Roosevelt dans le célèbre “Banking Act” de 1933, conçu pour prévenir les crises financières dans le futur, suite au crash de 1929.

ILCs

“Les sociétés de prêt industrielles et les banques industrielles (ensemble, les ILC) sont des institutions financières supervisées par le FDIC, dont le trait distinctif est le fait qu’elles peuvent être détenues par des entreprises commerciales non régulées par une agence bancaire fédérale” (http://www.fdic.gov). En général, ils accordent de petits prêts aux consommateurs et aux employés de l’entreprise elle-même.

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