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“Pour une vraie régulation bancaire”

Christian Chavagneux : Vous identifiez l’effet de « levier » des banques comme l’un des défis clés de la réforme bancaire. Pourquoi ?

Robert Jenkins : Nous venons de traverser la plus grande bulle du crédit de l’histoire. Certes, les bulles ne sont pas nouvelles. Mais elles sont toujours un peu semblables et toujours un peu différentes. Toutes présentent de fortes doses de cupidité, de stupidité et d’effet de levier. Ce qui rend la récente bulle différente, c’est son énorme levier. On ne peut pas supprimer la cupidité, ni rendre la stupidité hors la loi ! Mais nous pouvons et nous devons réduire l’effet de levier excessif. Les réformes actuelles ne le permettent pas.

Pourtant, le nouveau régime réglementaire (Bâle III) augmente les exigences de fonds propres et limite l’effet de levier ?

Il y a deux aspects dans la partie des accords de Bâle III consacrée à l’effet de levier. Le premier concerne l’augmentation du montant de capital exigé, calculé en pourcentage des actifs de la banque pondérés selon leurs risques. Le second est l’imposition d’un ratio de levier général.

Concernant le premier aspect, la question n’est pas de savoir si les exigences en capital ont été relevées mais plutôt si elles ont été relevées suffisamment pour améliorer la stabilité financière. Prenons un exemple, celui des « CDO carrés » ou « CDO de CDO », peut-être le fruit le plus notoirement défaillant de l’ingénierie financière du secteur bancaire : il s’agit d’un titre adossé à un titre, lui-même adossé à un portefeuille de prêts immobiliers résidentiels à des emprunteurs américains dits subprime (à risque). La plupart de ces titres ont été notés AAA par les principales agences de notation, ce qui n’a pas empêché leur valeur de s’effondrer rapidement au moment de la crise. Quel montant de capital censé être capable d’absorber des pertes les nouvelles et « plus strictes » règles de Bâle III exigent-elles pour soutenir 100 euros de CDO carrés notés AAA ? Réponse : 1 euro et 35 cents. C’est moins de 1,4 % de la valeur totale du titre pour se prémunir contre des pertes dont ni les banques, ni les investisseurs, ni les régulateurs, ni les agences de notation n’ont été capables d’évaluer correctement le prix. Etes-vous rassuré ?

Mais il y a aussi un nouveau ratio de levier – un rempart juste au cas où les régulateurs se trompent sur les exigences de capital déterminées en fonction des risques.

Tout à fait. Les règles de Bâle III imposent aux banques d’avoir un minimum de fonds propres (capital pouvant absorber des pertes) égal à 3 % du total de leurs actifs. Autrement dit, les banques pourront financer 97 % de leurs prises de risque par de la dette (des emprunts) et seulement 3 % par leurs capitaux propres. Cela signifie qu’une simple baisse de 3 % de la valeur des actifs de la banque réduira à néant 100 % de ses capitaux propres. C’est une autre façon de dire que la banque a un effet de levier de 33. Voilà le niveau de « limitation » du recours à l’effet de levier pour le futur. Bonne chance ! Aux Etats-Unis, il y a de nouvelles propositions pour passer de 3 à 5 % de fonds propres. L’effet de levier passerait alors à 20. C’est moins pire, mais cela reste excessif. Par comparaison, un hedge fund ordinaire a un effet de levier de 2,5.

Oui, mais après avoir fait usage de tous les matelas de capital disponibles, les nouvelles règles vont aussi forcer les créditeurs à assumer les pertes éventuelles et non les contribuables.

Comment pensez-vous que cela va marcher ? Pour chaque euro de capital apporté par un actionnaire et capable d’absorber des pertes, la banque peut acquérir 33 euros d’actifs à risque. Elle fait cela en utilisant 1 euro de ses fonds propres et en empruntant les 32 euros restants. Le détenteur de titres (le créditeur de la banque) sait maintenant qu’une fois la mince couche de capital érodée, le gouvernement sera après lui et le forcera à convertir son obligation en actions de la banque en difficulté. Combien de temps pensez-vous que l’investisseur va rester avec ses obligations alors que les rumeurs de marché se déchaînent ? Combien de temps les autres créditeurs vont-ils attendre pour voir si la banque a assez de capital pour éviter un bail-in, c’est-à-dire la conversion de leurs créances en capital pour faire face aux pertes ? Combien de temps vous attendriez, vous ? Plus la menace de bail-in est crédible, plus vite les porteurs d’obligations vont se désister et les sources de financement se tarir. Et s’il n’y a pas de financement, il n’y aura pas de prêt. Sans le maintien du soutien financier des contribuables, il n’y aura plus de banque.

En résumé, les niveaux de capital seront d’une certaine façon plus élevés et l’effet de levier limité. Mais ils ne seront pas suffisamment différents d’hier pour que cela permette d’avoir un système bancaire stable et libéré des subventions des contribuables, des sauvetages publics. C’est un peu comme pour les limites de vitesse. Si vous annoncez que vous avez réduit de 25 % la limite de vitesse dans les zones urbaines, cela donne l’impression d’une répression sévère de la conduite imprudente. Mais si le résultat est juste d’abaisser la limite de 200 à 150 km/h, alors ça n’aidera pas beaucoup.

Pourquoi les autorités n’ont-elles pas adopté de normes plus strictes ?

De façon générale, le lobby bancaire a réussi à combattre les réformes et en particulier celles des exigences de fonds propres.

Comment cela ?

Avec de l’argent aux Etats-Unis. Par la « capture intellectuelle » des décideurs en Occident plus généralement.

Qu’entendez-vous par « capture intellectuelle » ?

Les banquiers ont réussi à persuader les experts, le public et les politiques que les forcer à détenir plus de capital est mauvais pour l’économie, mauvais pour la valeur actionnariale et mauvais pour la compétitivité de nos champions de la finance. Ils veulent vous faire croire que la société doit choisir entre la sécurité du système financier et la croissance, entre la sécurité et la valeur actionnariale, et entre un système financier sûr et un système compétitif. Il s’agit là de faux choix et de mythes pernicieux.

C’est-à-dire ?

Le premier mythe est que nous devons choisir entre la sécurité et la croissance. Le lobby bancaire voudrait vous faire croire que des exigences de fonds propres plus élevés et moins de levier entraveront la croissance économique et retarderont la reprise. « Augmentez les exigences de fonds propres et nous réduirons nos prêts ! » Vous avez déjà entendu ce genre de phrase. Je l’entends en ce moment. Mais prenons une minute et faisons ensemble le calcul. La banque A a un bilan de 1 000 milliards d’euros soutenu par 50 milliards de capitaux propres. Maintenant, doublons ces capitaux propres exigés pour arriver à 100 milliards et retirons donc 50 milliards de dette bancaire. Est-ce que le bilan de la banque a rétréci ? Non. La banque a-t- elle dû diminuer ses prêts ? Non. Est-ce qu’une augmentation de fonds propres entraîne nécessairement une réduction de prêts ? Non. Donc est-ce que la société doit choisir entre sécurité et croissance ? Non. Voilà pour le mythe numéro un.

Mais si vous tombez dans le panneau de leur argument, vous hésiterez entre faire du mal à l’économie à court terme et faire ce qui est bon pour la stabilité et pour votre pays sur le long terme. Les banquiers ont exploité cette peur. Selon leur poids politique, le degré de recapitalisation bancaire requis et les perspectives de croissance du pays, chaque nation va automatiquement avoir une approche différente des niveaux de capital appropriés et du temps nécessaire pour les atteindre. L’accord se fait alors selon le plus petit dénominateur commun et, en effet, ce dénominateur a été très petit.

Et le deuxième mythe ?

Quand on leur expose le premier mythe, les banquiers rétorquent : « Comment pouvez-vous être aussi stupide ! Le capital coûte cher. Obligez-nous à doubler notre capital et vous allez réduire le rendement des capitaux propres, endommager la valeur actionnariale et décourager l’offre de capital bancaire. » Voilà le mythe numéro deux. Déconstruisons-le en deux temps.

D’abord, le rendement des capitaux propres à court terme est un mauvais indicateur de la rentabilité à moyen terme et c’est pire pour ce qui est de la valeur actionnariale. Posez-vous la question : est-ce que la focalisation annuelle sur le rendement de capitaux propres a produit des rendements actionnariaux attractifs et durables ? Non. Donc, est-ce qu’une focalisation sur le rendement à court terme (RoE) des capitaux propres équivaut à une rentabilité à moyen terme et une valeur actionnariale à long terme ? Non. Pourquoi ? Parce que le RoE ne tient pas compte des risques. Les rendements (et bonus associés) peuvent être là à court terme et les risques arriver plus tard (ce « plus tard » s’étant en fait matérialisé ces dernières années).

Deuxièmement, l’investisseur potentiel n’est plus intéressé par les promesses de rendement de capitaux à court terme ; il veut obtenir des rendements intéressants mais ajustés en fonction du risque. Plus le risque perçu est élevé, plus le rendement exigé sera élevé ; plus le risque perçu est bas, plus le rendement attendu sera bas. Les banques avec peu de fonds propres et beaucoup d’effet de levier sont plus risquées que celles avec moins de levier et plus de fonds propres. Les investisseurs en fonds propres et en dette bancaire vont donc facturer leur apport de capital en conséquence. Cette facturation est le coût du capital de la banque. Comme les marchés récompensent plus les gains prévisibles et durables, même des faibles rendements ne se traduiront pas forcément par des sous-capitalisations boursières, de faibles dividendes et de faibles rendements pour les actionnaires. Vous n’êtes pas convaincus ? Regardez les prix des actions des banques. Le marché valorise plus les banques avec relativement moins de levier.

Et le mythe numéro trois ?

Le troisième mythe dérive du deuxième : les gouvernements seraient obligés de choisir entre la stabilité financière nationale et la compétitivité de leurs centres financiers nationaux. De toute évidence, si vous pensez que des exigences de fonds propres plus élevées heurtent la rentabilité des banques et les rendements des actionnaires, alors vous craignez aussi sûrement pour la compétitivité de vos grandes banques nationales, pour l’attractivité de votre pays en tant que place financière mondiale et pour vos rentrées d’impôts. Mais comme nous l’avons vu, il n’est pas nécessaire de choisir entre des banques plus sûres et des banques rentables. Le cabinet d’audit PriceWaterhouseCoopers a souligné cet argument dans un rapport de 2012, intitulé « Banking industry reform. A new equilibrium ». Une réduction de l’effet de levier sera non seulement récompensée par une baisse du coût du capital, mais aussi par des coûts plus faibles pour la plupart des sources de financement – de la dette bancaire aux dépôts de gros (ceux des entreprises).

Et en termes de parts de marché, la clientèle des banques les plus solides est en augmentation aux dépens de compétiteurs plus faibles. Dans un monde où la prise de conscience des risques est accrue, ne pas imposer à vos banques une augmentation de capital va certainement détériorer et non améliorer la compétitivité à long terme. Etendez cette analogie à votre pays en tant que centre financier : où est-ce que les clients et les contreparties aiment le plus faire des affaires ? Dans un environnement stable et bien régulé ? Ou dans un autre où l’on enterre les problèmes et on se défile car les régulateurs ont peur que leur système bancaire soit trop fragile pour être solide ? Cela va sans dire, l’alternative de régimes régulés à la légère, avec des effets de levier importants, s’est montrée dévastatrice pour la croissance, les rentrées d’impôts et la confiance du public dans le système bancaire et sa régulation.

Mais si ce sont en réalité des mythes, pourquoi est-ce que les banquiers les propagent ?

Pourquoi, en effet ? Ne travaillent-ils pas pour leurs actionnaires ? N’ont-ils pas un intérêt primordial à préserver la stabilité financière ? Ne veulent-ils pas que leurs centres financiers respectifs soient solides et inspirent confiance ? Ils ne songeraient tout de même pas à mettre leurs intérêts personnels avant ceux de la société et de leurs propriétaires ? Je vous laisse juger…

Je peux penser à un certain nombre d’explications possibles. D’abord, il est concevable que beaucoup de banquiers ne comprennent tout simplement pas la situation. C’est choquant, mais je n’ai jamais rencontré le moindre banquier qui comprenne à quoi correspond son coût du capital. Deuxièmement, aussi surprenant que cela puisse paraître, beaucoup ne saisissent pas totalement la notion de rendements ajustés en fonction du risque – regardez leur quête vaine de rendements sans compréhension adéquate des risques.

Troisièmement, beaucoup de managers restent obsédés par la notion de rendement des capitaux propres comme mesure première de la rentabilité. Ils l’ont promis à leur conseil d’administration et à leurs actionnaires. Les objectifs à atteindre ont été écrits dans leurs plans de rémunération. Leurs bonus dépendent des résultats. Et il n’y a aucun doute là-dessus, toutes choses étant égales par ailleurs, plus de capital réduit la mesure des rendements des capitaux propres à court terme. Qu’importe que ce soit la mauvaise mesure et donc le mauvais objectif.

Enfin, il est possible que certains banquiers et conseils d’administration souhaitent en fait avoir plus de capital, mais n’osent pas l’admettre car cela menacerait leurs emplois. Parce qu’ils ont insisté à longueur de temps sur le fait qu’ils étaient « très bien capitalisés » et parce qu’ils ont manifestement échoué à faire appel au marché pour se fournir en capital chaque fois que celui-ci était moins cher. Mais pour ceux que les autorités ont obligés à augmenter leur capital, le cours de leur action a augmenté de façon significative après coup.

En résumé, les gouvernements et leurs régulateurs ont opéré et fonctionnent toujours sur la base d’une série de mythes et de choix fallacieux. Ceci a créé une réforme sous-optimale et compliqué la coordination internationale. En réalité, personne n’a à choisir entre des banques mieux capitalisées et la croissance économique. Personne n’a à choisir entre des banques plus sûres et des banques rentables. Personne n’a à choisir entre un système bancaire plus solide et un système bancaire compétitif – au contraire. Mais tant que ces erreurs cadreront le débat sur la régulation, les politiques raisonneront en termes de compromis, à la fois nationaux et internationaux. Les compromis, en retour, signifient qu’il y a des gagnants et des perdants. Et étant donné la primauté de l’intérêt national et l’influence continue du lobby bancaire, la coopération internationale en fera les frais – menant à des accords suivant le plus petit dénominateur commun et terriblement insuffisant pour résoudre le plus grand défi réglementaire de notre temps. Sans ces mythes, une meilleure régulation et une plus grande coordination pourraient voir le jour. Il n’est pas trop tard. C’est pourquoi le lobby bancaire reste très mobilisé et dans les starting-blocks. ■

Propos recueillis par Christian Chavagneux, Membre de Finance Watch

L’entretien a eu lieu fin 2013 en anglais. Il a été publié dans L’Economie politique n° 063 – juillet 2014. Cliquez ici pour la version pdf.

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