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Réformer les méga banques – les scénarios de l’après-tsunami

De quel tsunami parle-t-on ?

Si l’on en croit le lobby financier, le secteur bancaire a été victime d’un tsunami de réformes. Il a dû faire face à de nouvelles règles sur le capital, la liquidité, la résolution bancaire, et a même subi un plafonnement des bonus. Davantage de réglementation, nous dit-on, et le secteur bancaire sera englouti sous les vagues. Si cela est vrai, alors la récente proposition de la Commission européenne sur la réforme de la structure des banques devrait être bloquée ou diluée.

Finance Watch ne voit pas les choses de cette façon. Non pas parce que nous voulons plus de réglementation. En fait, nous souhaitons moins en quantité, mais plus en qualité. Afin d’expliquer pourquoi nous pensons que la proposition de la Commission européenne sur la réforme de la structure bancaire est si importante, revenons à cette image du tsunami.

Automne 2008. Au plus fort de la crise financière, un autre genre de tsunami – des pertes massives au sein des banques – a déferlé sur le système financier, frappant les villages côtiers – les citoyens – à l’occasion de ce qui deviendra la pire crise financière de l’histoire récente. Ce choc a coûté 1 600 milliards d’euros aux contribuables pour sauver les banques et, en plus, a engendré ce que les économistes ont appelé « la Grande Récession » : dette publique et chômage (particulièrement chez les jeunes) ont atteint des sommets dans presque toute l’Europe. Depuis la crise, le nombre de chômeurs a augmenté de deux millions rien qu’en Espagne. En Grèce, plus de 60% des jeunes entre 15 et 24 ans sont actuellement sont sans emploi.

L’approche adoptée par le G20 en réaction à cette crise a été de s’assurer que le prochain tsunami ne toucherait pas les villages côtiers. Pour cela, il a été décidé de construire ou de renforcer des digues ayant pour but de résister à de potentielles vagues ou pertes futures.

Les régulateurs ont prévu trois sortes de digues :

  • La première digue, le renforcement du capital des banques, est détaillée dans les règles de Bâle III (CRD IV / CRR dans l’UE). Les fournisseurs de capitaux d’une banque (les actionnaires) sont en effet les premiers à être « anéantis » par le tsunami, c’est-à-dire qu’ils sont les premiers à absorber les pertes, la valeur de leurs actions se trouvant dépréciée. Bien que les exigences en capitaux aient doublé depuis la crise, elles ne sont toujours qu’une fraction du niveau recommandé par de nombreux commentateurs et régulateurs. Bref, la digue est bien trop basse. Cette digue comporte en outre de sérieuses lézardes, dont certaines sont reconnues par le Comité de Bâle lui-même (qui a été en charge d’élaborer les règles de Bâle III). En particulier, les banques utilisent leurs modèles internes d’évaluation des risques pour calculer les exigences en capitaux, ce qui donne lieu à des divergences majeures d’une banque à l’autre. Cela peut aussi mener à des volumes de capitaux parfois moins élevés que ce qu’ils auraient été si, au lieu des modèles internes, des instruments standardisés d’évaluation des risques avaient été employés.
  • La deuxième digue, ce sont les créanciers. Ils absorbent les pertes après que les actionnaires ont été emportés par le tsunami. La Directive sur le Redressement et la Résolution des crises bancaires (BRRD) et le Mécanisme de Résolution Unique (SRM) pour les pays participant à l’Union Bancaire incluent un outil de renflouement par les créanciers (« bail-in ») dont le but est de mettre à contribution les investisseurs. Le défaut principal de cette deuxième ligne de défense est que, pour le moment, les banques « trop grandes pour qu’on puisse les laisser faire faillite » sont aussi beaucoup trop interconnectées : si les créanciers d’une banque donnée subissent des pertes importantes à la suite de l’activation de ce « bail-in », cette perte pourrait se propager rapidement à travers tout le système des mégabanques. Aussi longtemps que ces risques de propagation existeront, les craintes d’un « effet domino » empêcheront qu’une véritable mise à contribution des créanciers soit appliquée à l’approche d’une crise systémique.
  • La troisième digue est un Fonds unique de résolution (SRF) introduit par l’Union Bancaire et constitué des contributions des banques elles-mêmes. Le montant du fonds devrait atteindre 55 milliards d’euros dans les huit prochaines années. Il suffit de comparer ce montant avec les 1 600 milliards d’euros qui ont été requis des contribuables pour « sauver les banques » à la suite de la crise de 2008 pour comprendre que ce fonds ne sera pas d’une grande utilité si une banque majeure – ou plusieurs banques – se trouvent en faillite.

Ces digues sont trop faibles pour nous protéger d’un futur tsunami. Il faut trouver autre chose. Pour filer la métaphore, imaginons qu’à la source de ces tsunamis se trouve une chaîne de volcans sous-marins géants, représentant les fameuses banques « trop grandes pour qu’on les laisse faire faillite ». Ce sont leurs éruptions périodiques qui causent des dommages considérables.

De nombreux experts (FMI, BCE, OCDE, FSB, universitaires, …) s’accordent à dire que ces volcans sous-marins géants sont toujours là, toujours trop gros, et toujours trop proches de la côte. Et la question n’est pas de savoir s’il y aura une nouvelle éruption –mais quand celle-ci aura lieu. Il arrive que les entreprises (dont les banques) subissent des pertes ou même fassent faillite ; cela fait partie du fonctionnement normal de l’économie. Il s’agit alors surtout de savoir si notre système financier sera capable d’endurer les prochaines éruptions, ou si celles-ci seront tellement dévastatrices qu’elles constitueront une nouvelle crise systémique, à même de déstabiliser un système trop fragile.

La pièce manquante dans ce dispositif de défense est donc de s’atteler à rendre ces volcans plus petits et plus sûrs – c’est-à-dire s’assurer que les prochaines éruptions seront d’une ampleur la plus faible possible. Et comme qui dit mégabanques dit aussi méga-éruptions, les mêmes experts conviennent que la réforme structurelle des banques « too big to fail » réduirait grandement les incitations perturbatrices qui ont contribué à l’émergence de ces volcans géants en premier lieu. Ces incitations, ce sont les subventions implicites des Etats dont bénéficient les activités d’investissement des banques. Elles profitent par-là de coûts de financement plus bas leur permettant de grossir encore plus.

Evidemment, il n’est pas possible de changer la structure des vrais volcans, mais il devrait être possible de changer la structure des banques. Non ?

Scénario 1: Le lobby financier enterre la proposition de la Commission

Voici un scénario possible. Il n’y aura pas de réforme de la structure des mégabanques, elles resteront trop grandes et interconnectées pour qu’on les laisse faire faillite, trop complexes pour être gérées, surveillées et résolues. La proposition de la Commission européenne sera abandonnée ou diluée de façon drastique.

Si nous risquons d’arriver à ce résultat, c’est parce que la réforme financière n’est pas seulement un débat intellectuel et technique, mais surtout une lutte de pouvoir. Six ans après la crise financière, le lobby financier est plus puissant que jamais. Il emploie plus de 1.700 lobbyistes rien qu’à Bruxelles. C’est un lobbyiste pour chaque milliard d’euros de fonds public utilisé pour sauver les banques lors de la crise ! Cette situation se retrouve dans d’autres capitales politiques clé comme Washington et Londres.

Dans ce scénario, les lobbies des mégabanques rétorqueront que réformer la structure de ces dernières freinerait le rétablissement de l’économie européenne – passant sous silence le fait que ce sont justement ces mégabanques qui ont mené à la récession actuelle ! Ils vous diront que cette réforme structurelle (séparer les banques trop grandes pour faire faillite) entrainerait une raréfaction des prêts aux entreprises et une hausse du chômage, et réduirait la compétitivité des banques européennes vis-à-vis des grosses banques étatsuniennes.

Ils s’obstineront à dire que la mission principale des grandes banques est de soutenir l’économie et la société, mais sans préciser qu’en réalité plus de la moitié des actifs de ces grandes banques n’a aucun lien avec l’économie réelle (seulement 12% des actifs dans les bilans des banques représentent des prêts à des entreprises non-financières et 16% des prêtsà des particuliers, voir rapport Liikanen, tableau A1.3)!

Les banques de petite et moyenne taille, y compris celles avec des modèles économiques alternatifs, s’aligneront avec leurs grandes sœurs, ayant été convaincues par ces dernières et par les organisations professionnelles qui leur sont communes que la réforme structurelle est mauvaise pour le secteur bancaire dans son ensemble.

Les décideurs politiques céderont aux ‘menaces’ –ce que Simon Johnson, un ancien du FMI travaillant aujourd’hui pour le Massachusetts Institute of Technology (MIT), appelle le “facteur peur”: par crainte que l’économie entre en récession (ou que la faible croissance s’effondre), ils succomberont aux cris du lobby financier les mettant en garde contre des réglementations qui empêcheraient les banques d’assurer leurs fonctions, notamment celle du financement de l’économie réelle. Ainsi, malgré l’abondance des données prouvant que ces prédictions sont irréalistes, les décideurs victimes de la peur n’auront pas le courage d’imposer la réforme.

Un autre facteur humain entre en jeu : l’aversion naturelle au changement, qui donne parfois l’impression qu’il est préférable d’endurer et de tolérer une mauvaise situation, en sachant qu’elle deviendra le problème de quelqu’un d’autre dans le futur, plutôt que d’essayer de la changer.

Dans ce scénario, il n’y aura pas de réforme, car certains des plus grands Etats membres auront défendu avec zèle leurs banques érigées en « championnes nationales » et auront agi en porte-paroles du secteur bancaire, s’opposant ainsi à toute mesure efficace. La réunion des ministres des finances européens lors du Conseil Ecofin d’avril 2014 a envoyé un message clair en ce sens –rendant ardue la distinction entre arguments du lobby bancaire et arguments de certains ministères des finances européens.

Il n’y aura pas de réforme car les entreprises, les syndicats et les consommateurs, eux aussi sous l’emprise du « facteur peur » mentionné plus haut, ne soutiendront pas activement la proposition, alors même qu’ils sont les premiers pénalisés par la situation actuelle. Il n’y aura pas de réforme car les acteurs de société civile, se heurtant à un sujet technique et complexe, n’arrivera pas à susciter une large mobilisation, pourtant nécessaire pour influencer les élus et amener un véritable changement.

J’ai bien peur que ce scénario ne soit en train de se dérouler devant nos yeux. Et en bout de course, il y a des pertes massives qui seront la réplique des tsunamis que nous avons connus il y a seulement quelques années.

Scénario 2: L’intérêt général l’emporte: les banques sont séparées !

Un autre scénario est possible. Selon celui-ci, la proposition de la Commission européenne sur la structure des banques sera renforcée et adoptée. La structure des mégabanques sera réformée pour séparer les activités de banque d’investissement (y compris la « tenue de marché ») des activités de dépôt, et la société bénéficiera d’une diminution des risques financiers et d’une économie plus productive.

Au cœur de l’opposition des banques à cette réforme structurelle est leur désir (compréhensible) de s’accrocher aux précieuses subventions implicites qu’elles reçoivent du fait de leur taille et interconnexion. D’après l’étude d’impact de la Commission européenne, ces subventions équivalent entre 59 et 96 milliards d’euros par an pour les plus grandes banques européennes (équivalent à un tiers ou la moitié des profits des banques), tandis que le FMI les estime à une valeur située entre 90 et 300 milliards d’euros par an.

Voilà donc un motif relativement puissant pour s’opposer au changement. Néanmoins, ce scénario laisse entrevoir une réforme structurelle des banques, car l’intérêt général aura fini par prévaloir sur les intérêts du secteur financier.

Les décideurs politiques abandonneront la croyance selon laquelle tout ce qui est bon pour le secteur financier est automatiquement bon pour l’économie et la société, croyance qui leur a été chère pendant les 25 dernières années de déréglementation financière. Ces décideurs savent qu’allégée des subventions implicites qui la faussent, notre économie de marché sera plus saine et plus fonctionnelle. Les politiques surmonteront leur peur du changement et tiendront tête au lobbying d’intérêt particulier des banques.

Les banques coopératives et les caisses d’épargne, qui pour la plupart ne sont pas directement visées par la proposition de réforme de la Commission, se rendront compte que la réforme structurelle de leurs grandes sœurs les rendra elles-mêmes plus compétitives et soutiendront donc ce texte. Les banques petites et moyennes s’élèveront contre le phénomène du « too big to fail » dans l’espoir de restaurer un environnement plus équitable, appelant à une compétition plus juste, un paysage bancaire plus équilibré et des barrières à l’entrée plus réduites.

Les grandes entreprises se réjouiront que la réforme mette fin aux conflits d’intérêt au sein des banques qui les servent. Les PME accueilleront à bras ouverts une augmentation des prêts à mesure que le financement par les dépôts cessera d’être dévié au profit des activités de banque d’investissement. Sachant qu’un secteur financier de taille démesurée a augmenté le coût des services financiers au fil du temps au lieu de le réduire, le lobby des entreprises non-financières soutiendra les plus petites banques.

Les syndicats appuieront la proposition de la Commission car elle contribuera à créer des emplois soutenables et de haute qualité. Ils savent que la croissance et l’emploi sont endommagés par un développement excessif du système financier – le seuil critique a déjà été franchi dans tous les pays développé.

Les investisseurs seront en faveur d’une plus grande diversité dans le secteur bancaire. Elle leur permettra une meilleure répartition des risques et leur donnera le choix entre des banques plus ou moins risquées, en connaissance de cause. Ils ne veulent pas de rendements sur capitaux propres très élevés mais non-viables sur le long terme et synonymes de pertes massives lors d’un crash. Ils ne veulent pas non plus de banques qui affament les entreprises de l’économie réelle dans lesquelles ils investissent leur argent. Ils exerceront donc une pression sur les banques « trop grosses pour qu’on les laisse faire faillite » dans lesquelles ils ont investi pour qu’elles soient séparées en des entités plus faciles à gérer.

La société civile fera entendre sa voix, comprenant le lien entre cette réforme financière et les nombreuses causes, pertinentes et pressantes, qui préoccupent les citoyens (combattre le changement climatique, réduire les inégalités, créer une économie soutenable et inclusive, etc.). Ces causes nécessitent toutes un financement important et stable. Les superviseurs accueilleront favorablement des structures bancaires plus claires, plus simples, soumises à la discipline du marché et mieux à même d’être contrôlées.

Dans ce scénario, il y aura une séparation car les entreprises, les investisseurs, les syndicats, les consommateurs, la société civile et les superviseurs bénéficient tous d’un système bancaire capable de mieux servir la société.

Conclusion

Inutile de vous dire quel scénario a notre préférence – malheureusement, ce n’est pas celui qui l’emportera, à moins que chacun y mette du sien. Agissons ensemble pour changer la Finance et faire de l’intérêt général une priorité.

Benoît Lallemand

Lectures complémentaires:

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