EU-Bankenpaket 2021: Analyse von Finance Watch

Die Überprüfung der EU-Bankenvorschriften durch die Europäische Kommission setzt die richtigen Ziele, zeigt aber in Bezug auf die mit dem Klimawandel verbundenen Risiken für die Finanzstabilität und die Umsetzungstermine gefährliche Schwächen.

Anm.: Dieser Beitrag ist eine deutsche Übersetzung einer Pressemitteilung, die ursprünglich in englischer Sprache auf der Webseite von Finance Watch erschienen ist.

Finance Watch begrüßt die Ziele der heute von der Europäischen Kommission veröffentlichten Legislativvorschläge zur Überprüfung der EU-Bankenvorschriften. Das Bankenpaket zielt darauf ab, die Umsetzung des Basel-III-Rahmens abzuschließen, ESG-Risiken in die aufsichtsrechtliche Regulierung einzubinden und die Aufsicht über das Bankensystem zu stärken. Leider sind die Vorschläge, auch wenn sie die richtigen Ziele verfolgen, in zwei wichtigen Punkten gefährlich schwach:

• Klimabedingte finanzielle Risiken werden nicht angemessen berücksichtigt;
• Verzögerungen bei der Umsetzung zentraler Maßnahmen, insbesondere des Output-Floors für das Kreditrisiko, drohen den Wettbewerb und die Finanzstabilität in der EU zu beeinträchtigen.

Thierry Philipponnat, Head of Research and Advocacy von Finance Watch, sagte:

„Mit ihrer Entscheidung, die mit dem Klimawandel verbundenen Systemrisiken nicht durch Maßnahmen der Säule 1 (Eigenkapitalanforderungen) zu adressieren, kommt die Kommission ihrer Pflicht zur Anwendung des im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerten Vorsorgeprinzips nicht nach. Stattdessen stützt sie sich auf eine illusorische Quantifizierung der Risiken, die nicht nur mehr Zeit in Anspruch nehmen wird, als wir uns angesichts der Dringlichkeit des Klimawandels leisten können, sondern auch die Schlussfolgerungen der jüngsten Berichte des Network for Greening the Financial System (NGFS) und der EZB zu ignorieren scheint.

Das Beharren der Europäischen Kommission auf ‚regelmäßigen Klimastresstests sowohl durch die Aufsichtsbehörden als auch durch die Banken‘ als Mittel, den Link zwischen Klimawandel und finanzieller Instabilität zu lösen, klingt seltsam. Das NGFS hat nämlich diesbezüglich gerade erklärt, dass ‚methodische Einschränkungen den Nutzen von Klimastresstests beeinträchtigen können, um die Notwendigkeit gezielter aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zur Adressierung von Klimarisiken zu verstehen und daraus folgend mögliche Instrumente zu kalibrieren.‘

Darüber hinaus gibt sich der Gesetzesvorschlag das widersprüchliche Ziel, ‚die Widerstandsfähigkeit zu stärken, ohne zu einer signifikanten Erhöhung der Eigenkapitalanforderungen zu führen‘.  Im Endeffekt wird damit der Eigenkapitalrendite der Banken Vorrang vor Bürgern und Bürgerinnen gegeben.“

Julia Symon, Senior Research and Advocacy Officer bei Finance Watch, fügte hinzu:

„Wenige Tage vor der COP26 in Glasgow ist der Vorschlag der Kommission erstaunlich schwach was die Bewältigung klimabedingter finanzieller Risiken betrifft. Dies ist eine verpasste Gelegenheit für die EU, eine Führungsrolle zu übernehmen und die aufsichtsrechtlichen Mindestkapitalanforderungen (Säule 1) für Engagements in der fossilen Energieindustrie anzupassen. Stattdessen enthalten die Vorschläge nur weiche Maßnahmen, die den Banken einen großen Ermessensspielraum lassen und weder wirksam noch zeitgemäß sind.

Die derzeitigen Aufsichtsregeln berücksichtigen nicht die Risiken, die der Klimawandel für die Finanzstabilität birgt, was praktisch einer Subventionierung fossiler Brennstoffe gleichkommt und die Wirtschaft in die nächste Finanzkrise steuert, die zur Klimakrise hinzukommen wird. Dies untergräbt und konterkariert auch die Ziele der EU-Agenda für nachhaltige Finanzen insgesamt.“

Christian M. Stiefmueller, Senior Research and Advocacy Advisor bei Finance Watch, kommentierte:

„Die internationale Vereinbarung über die Finalsierung von Basel III sah eine vollständige Umsetzung bis 2028 vor, also erst zwanzig Jahre nach dem Ausbruch der globalen Finanzkrise. Die Europäische Kommission schlägt nun vor, EU-Banken weitere zwei bis vier Jahre Zeit zu geben, um einige der verbleibenden Maßnahmen umzusetzen, darunter den Output-Floor für das Kreditrisiko, der für die Finanzstabilität und die Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen kleinen und großen Banken wichtig ist. Angesichts der zunehmenden makroökonomischen Unsicherheiten sind diese Verzögerungen nicht gerechtfertigt; sie schaden dem Wettbewerb, übertragen das Risiko auf Bürger und Bürgerinnen und ermutigen andere Länder, ihre Standards als Reaktion darauf zu senken.

Im Gegensatz zu den Darstellungen des Bankensektors sind die Kapitalerhöhungen, die sich aus dem Abschluss von Basel III ergeben, keineswegs übermäßig und auf eine kleine Anzahl von Instituten beschränkt, die unverhältnismäßig stark von der Verwendung interner Modelle profitiert haben. Um einen zuverlässigen Schutz gegen künftige Bankenkrisen zu gewährleisten, müsste das Eigenkapital noch weiter aufgestockt werden und große Institute müssten abwicklungsfähig werden.“

Beide Anliegen werden im Folgenden ausführlicher beschrieben.

Mit dem Klimawandel verbundene Risiken und finanzielle Stabilität

Der Klimawandel stellt eine große Bedrohung für die Finanzstabilität, einschließlich der Stabilität des Bankensektors, dar, und alles deutet darauf hin, dass das Risiko mit der Zeit der Untätigkeit zunimmt [1]. Die Finanzierung der Erschließung und Gewinnung fossiler Energien erhöht das systemische Risiko des Klimawandels und hinterlässt in Banken Aktiva, die wahrscheinlich ganz oder teilweise “stranden“, wenn die Regierungen Übergangsmaßnahmen zu einer nachhaltigeren Wirtschaft umsetzen. Die wichtigste EU-Aufsichtsbehörde – die EZB – hat anerkannt, dass „die derzeitigen Kapitalpuffer klimabezogene finanzielle Risiken nicht erfassen, da die zugrunde liegenden Risikogewichte klimabezogene Risiken noch nicht in vollem Umfang widerspiegeln“ [2]. Den Vorschlägen der Kommission mangelt es jedoch eindeutig an Ehrgeiz, zeitnahe und wirksame Maßnahmen zu festzulegen, um sicherzustellen, dass die Bankenregulierung klimabezogene Risiken erfasst.

Stattdessen hat sich die Kommission für weniger strenge aufsichtsrechtliche Maßnahmen entschieden, um klimabezogene Risiken zu adressieren, was auch das Risiko beinhaltet, dass diese nicht den politischen Zielen der EU entsprechen. Die Maßnahmen fokussieren auf Governance, Strategie und Risikomanagement von Banken sowie auf den aufsichtlichen Überprüfungsprozess (eng. „supervisory review process“, SREP) und Stresstests. Insbesondere die so genannten Klima-Stresstests erscheinen im Kommissionsvorschlag als Vorwand, um Maßnahmen zu verzögern, obwohl das NGFS zu dem Schluss gekommen ist, dass „methodische Einschränkungen auch den Nutzen von Klimastresstests beeinträchtigen können, um die Notwendigkeit gezielter aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zur Adressierung von Klimarisiken zu verstehen und daraus folgend mögliche Instrumente zu kalibrieren“ [3].

Insgesamt lassen die vorgeschlagenen Maßnahmen den Banken einen großen methodischen Ermessensspielraum, was zu einer unterschiedlichen Anwendung führen wird. Die Maßnahmen werden also den verhängnisvollen Link zwischen dem Bankensystem und dem Klimawandel nicht aufheben. Von den einzelnen Finanzinstituten kann nicht erwartet werden, dass sie einheitliche Ansätze zur Ermittlung, Messung und Überwachung klimabezogener Risiken entwickeln, wenn die Aufsichtsbehörden selbst die besonderen Merkmale dieser Risiken und die Herausforderungen ihrer Quantifizierung anerkennen [2,4]. Verschiedene bestehende Angleichungsmethodiken sind unvollständig und nicht vergleichbar, was die Gefahr des Greenwashing erhöht [5].

Unter dem Gesichtspunkt der Governance enthält der Vorschlag für die überarbeitete Eigenkapitalrichtlinie (CRD) keine klaren Verpflichtungen für Banken, Nachhaltigkeitsziele und Übergangspfade festzulegen und einen Teil der Vergütung der Leitungsorgane an diesen Zielen auszurichten.

Der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) wurden nun zwei Mandate übertragen: Erstens bis 2023 zu prüfen, ob zusätzliche Eigenkapitalanforderungen eingeführt werden sollten, um klimabezogene Risiken zu berücksichtigen. Zweitens 18 Monate nach Inkrafttreten der geänderten CRD (höchstwahrscheinlich nicht vor 2025) Mindeststandards und Referenzmethoden für das ESG-Risikomanagement festzulegen, einschließlich der Prüfung von Diskrepanzen mit der EU-Politik. Diese Mandate werden tatsächlich jedoch wirksame Maßnahmen hinauszögern und zu viel höheren Risiken für das Finanzsystem und die Wirtschaft insgesamt führen [1].

Riskanter Aufschub bei Stabilitätsmaßnahmen

Die Basel-III-Reformen waren eine Reaktion auf die globale Finanzkrise 2008/09, die Europa in die schwerste Rezession seit dem Zweiten Weltkrieg stürzte und die gemeinsame Währung beinahe zum Scheitern brachte. Mit den Reformen sollten die Ursachen der Krise angegangen werden: das Eingehen exzessiver Risiken durch den Bankensektor und die systemischen Risiken, die von einer kleinen Zahl globaler Finanzinstitute ausgingen, die als „too big to fail“ gelten.

Einer der wichtigsten Faktoren, die exzessive Risikoübernahmen im Bankensektor begünstigen, ist die Fähigkeit der größten Banken, ihre internen Risikomodelle so abzustimmen, dass sie die Renditen optimieren und gleichzeitig die Eigenkapitalanforderungen minimieren. Diese Praxis führt nicht nur dazu, dass diese Banken mit unzureichendem Eigenkapital arbeiten, sondern auch dazu, dass kleinere Banken, die zur Berechnung der Eigenkapitalanforderungen in der Regel den Standardansatz (SA) anwenden, einen deutlichen Wettbewerbsnachteil haben. Die finale Fassung von Basel III enthält eine Reihe wichtiger Maßnahmen, um diese nachgewiesenen Probleme anzugehen, insbesondere einen Output- Floor, der die Risikogewichte von Banken, die interne Modelle (IRB) verwenden, an den Standardansatz anpasst. Außerdem werden bestimmte Forderungskategorien nicht mehr für den IRB-Ansatz zulässig sein.

Die Vorschlagsvorlage sieht vor, den Output-Floor ab 2025 einzuführen, wobei eine Übergangszeit bis 2030 vorgesehen ist. Dies steht im Widerspruch zur Basel-III-Vereinbarung, die die vollständige Einführung des Output-Floors bis 2028 verlangt. Für bestimmte Forderungskategorien sieht der Gesetzesvorschlag sogar noch längere Einführungszeiträume bis 2032 vor. In einer sich schnell verändernden Welt, in der sich globale makroökonomische Risiken mit hoher Geschwindigkeit aufbauen können, ist der Umsetzungszeitraum einfach zu lang.

Wettbewerb im Bankensektor

Seit der Fertigstellung von Basel III im Dezember 2019 hat der Bankensektor Politiker zu ihrem angeblichen Versprechen gedrängt, dass das Rahmenwerk nicht zu erheblichen Erhöhungen der Eigenkapitalanforderungen führen werde. Es wurde nicht zwischen den Begriffen „steigende Kapitalanforderungen“ und „steigendes Kapital“ unterschieden. Die endgültige Fassung von Basel III, insbesondere der „Output-Floor“, erhöht die Eigenkapitalanforderungen nicht – sie stellt lediglich sicher, dass die bestehenden Eigenkapitalanforderungen von allen Marktteilnehmern gleichmäßig erfüllt werden. In den Fällen, in denen Basel III zu einer wesentlichen Erhöhung des regulatorischen Eigenkapitals führt, handelt es sich um die größten Banken, acht global systemrelevante Institute und eine Handvoll anderer systemrelevanter Institute. Der übrige EU-Bankensektor hat offenbar Wettbewerbvorteile dieser Großbanken hingenommen, und zwar dadurch, dass Abänderungen, die zu einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen großen und kleinen Banken beigetragen hätten, hinausgezögert wurden.

Darüber hinaus scheinen mehrere Bestimmungen des Kommissionsvorschlags eher darauf abzuzielen, die Banken zu beschwichtigen, als ihre Beaufsichtigung zu verbessern, z. B. durch die Einschränkung des Ermessensspielraums der Aufsichtsbehörden, Säule-2-Eigenkapitalanforderungen und Puffer für systemische Risiken aufzuerlegen.

Operationelles Risiko

Ein weiterer Bereich, der Anlass zur Sorge gibt, ist die Umsetzung des neuen Rahmens für die Berechnung der Eigenkapitalanforderungen zur Deckung des operationellen Risikos. Diese Risikokategorie gewinnt deshalb an Bedeutung, weil die Prozesse im Bankwesen immer stärker automatisiert werden, Daten in die „Cloud“ verlagert werden und die IT-Systeme immer raffinierteren Cyberangriffen ausgesetzt sind.

Der finale Basel-III-Rahmen verlangt von den Banken die Einhaltung eines neuen Standardmessansatzes (eng. „Standardised Measurement Approach“, SMA) für das operationelle Risiko. Der SMA besteht aus einem Indikator, der das inhärente Risikoprofil eines bestimmten Geschäftsbereichs widerspiegelt, der Komponente Geschäftsindikator, und einer zweiten Komponente, welche die Verluste berücksichtigt, die die Bank in den letzten zehn Jahren in diesem Geschäftsbereich erlitten hat, der Verlustkomponente. Letzteres wird vom Baseler Ausschuss für alle größeren Bankeinheiten (mit einem Geschäftsindikator von mehr als 1 Mrd. EUR) empfohlen, ist aber im Kommissionsvorschlag nicht enthalten.

Dem Vorschlag zufolge sollen große EU-Banken lediglich verpflichtet werden, operationelle Verluste zu erfassen und zu melden, nicht aber zusätzliche Kapitalanforderungen in Säule 1 zu erfüllen, um Defizite ihres operationellen Risikomanagements zu berücksichtigen, die zu diesen Verlusten beigetragen haben.

Hintergrund

Die Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 27. Oktober 2021, in der die Vorschläge angekündigt werden, finden Sie hier.

Finance Watch veröffentlichte am 27. Oktober 2021 einen Brief von 110 Organisationen und 60 prominenten Akademikern und Persönlichkeiten der Zivilgesellschaft aus der ganzen Welt, in dem die EU und die führenden Politiker der Welt aufgefordert werden, Banken und Versicherern, die neue Projekte zur Nutzung fossiler Energien finanzieren, strengere Kapitalanforderungen aufzuerlegen.

Finance Watch hat zwei Berichte über die aufsichtsrechtliche Regulierung des systemischen Klimarisikos im Banken- und Versicherungssektor veröffentlicht: Breaking the climate-finance doom loop und Insuring the uninsurable sowie einen Brief an die EU-Politiker.

Finance Watch hat an einer Anhörung im Bundestag teilgenommen und eine Konsultationsantwort an die Europäische Kommission zur Fertigstellung des Basel III-Rahmenwerks eingereicht.

Fußnoten

[1] Zentralbanken und Aufsichtsbehörden bestätigten, dass es für Finanzinstitute eindeutig von Vorteil ist, frühzeitig auf klimabedingte finanzielle Risiken zu reagieren, anstatt Maßnahmen zu verzögern. Siehe z. B. S. Alogoskoufis, N. Dunz et al, ECB economy-wide climate stress test: Methodology and results, ECB Occasional Paper Series, No 281, September 2021.

[2] I. Baranović et al., The challenge of capturing climate risks in the banking regulatory framework: is there a need for a macroprudential response?, ECB Macroprudential Bulletin, 19. Oktober 2021. Die Eigenkapitalanforderungen, die Finance Watch in seinem Bericht Breaking the climate-finance doom loop von Juni 2020 vorschlägt, wurden von einem internationalen Forum aus 50 Banken, Nichtregierungsorganisationen, Akademikern, Regulierungsbehörden und Anlegern als der am besten bewertete politische Vorschlag zur Problemlösung des Zusammenhangs zwischen Klimawandel und finanzieller Instabilität anerkannt. Siehe Financial Stability in a Planetary Emergency, Climate Safe Lending Network, April 2021.

[3] NGFS, Scenarios in Action: A progress report on global supervisory and central bank climate scenario exercises, Technisches Dokument, Oktober 2021.

[4] Die größten Herausforderungen bei der Messung von Klimarisiken wurden von der NGFS, dem BCBS und der EBA in den folgenden Berichten hervorgehoben: NGFS, Progress report on bridging data gaps, Mai 2021; BIS, Climate-related financial risks – measurement methodologies;  Climate-related risk drivers and their transmission channels, April 2021; EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms, 23. Juni 2021, S. 62, 95–97.